Autores - DERMEVAL SAVIANI: Dez análises sobre o Plano Nacional de Educação

II CONFERÊNCIA NACIONAL DE EDUCAÇÃO (II CONAE-2014)

Dermeval Saviani Publicado em 21.01.2015

A partir da reflexão feita por Saviani, por meio de dez artigos curtos publicados no semanário A Fonte, de São Sepé, foi elaborada esta síntese que aglutina os temas sobre o PNE, a saber, a importância, as implicações federativas, a funcionalidade, o conteúdo, a pedagogia, e as perspectivas.

Em 2008, o MEC convocou uma Conferência Nacional de Educação – CONAE para se realizar em 2010 tendo como tema central a construção do Sistema Nacional de Educação. A CONAE foi proposta como uma série a realizar-se de quatro em quatro anos. Daí, a previsão da realização da II CONAE em 2014.

Considerando que a CONAE 2010 se realizou no momento em que se esgotava o prazo de vigência do Plano Nacional de Educação, este foi também incorporado resultando, daí, que a I CONAE pautou-se por esses dois grandes temas: Sistema Nacional de Educação e Plano Nacional de Educação.
De fato, a Conferência se constituiu numa enorme mobilização tendo contado com quase 4.000 participantes. Foram aprovadas na Plenária Final 677 propostas variando desde as “cotas raciais para ingresso nas universidades públicas” até os 10% do PIB para o financiamento da educação. No entanto, em relação aos dois temas centrais os resultados não foram animadores.
No que se refere ao Sistema Nacional de Educação estamos ainda marcando passo. É verdade que praticamente se removeu o obstáculo legal, sempre justificado por um suposto impedimento constitucional. Com a Emenda 59, de 2009, a expressão “sistema nacional de educação” passou a figurar na Constituição com a determinação de sua instituição por lei específica. Mas é preciso reiterar que essa questão não encontrou, ainda, um encaminhamento adequado.
No que se refere ao Plano Nacional de Educação, a CONAE teria tido um impacto mais direto, uma vez que no final do ano de sua realização o governo enviou ao Congresso Nacional o projeto de PNE. Entretanto, esse projeto, que de certo modo frustrou as expectativas alimentadas com a CONAE, foi aperfeiçoado pela Câmara dos Deputados, mas depois modificado para pior no Senado e, por ter sido alterado, teve de retornar à Câmara, o que ocorreu em 31 de dezembro de 2013. Isto significa que, se a II CONAE tivesse sido realizada em fevereiro de 2014, como estava previsto, os principais debates iriam girar em torno das medidas a serem tomadas para reverter o retrocesso ocorrido no Senado. No entanto, à última hora, o MEC transferiu sua realização para novembro. Com isso, ela irá acontecer nos próximos dias 19 a 23 deste mês, com o Plano Nacional de Educação já aprovado.
Consequentemente, o que cabe esperar desta II Conferência Nacional de Educação é uma forte retomada do foco na educação pública, cuja qualidade só pode ser assegurada pela instituição de um sólido sistema nacional de educação. No entanto, o tema central da II CONAE já foi enunciado de forma imprópria, pois assim está formulado: “O PNE na Articulação do Sistema Nacional de Educação: Participação Popular, Cooperação Federativa e Regime de Colaboração”.
Ora, não é do plano que deriva o sistema; ao contrário, é sobre este que o plano se apoia. E, obviamente, não cabe ao plano articular o sistema, pois a articulação é um atributo inerente ao sistema. E os sete eixos em que se desdobra o tema central da CONAE tratam de diferentes assuntos parecendo supor um entendimento satisfatório do significado do Sistema Nacional de Educação sobre o qual, entretanto, paira um desconhecimento mais ou menos generalizado. Assim, o que deve nortear o debate da CONAE 2014 é a busca de maior clareza sobre o significado daquilo que queremos instituir avançando na compreensão da base de sustentação, da forma de organização e do conteúdo do Sistema Nacional de Educação. No “Cap. IV – Indicações para a construção do Sistema Nacional de Educação” do livro Sistema Nacional de Educação e Plano Nacional de Educação, que publiquei neste ano, desenvolvo esses aspectos que apresentarei sinteticamente nos itens seguintes deste artigo.
1. Por que é importante implantar o Sistema Nacional de Educação no Brasil?
A organização dos sistemas nacionais de ensino foi a forma que, a partir da segunda metade do século XIX, os principais países encontraram para assegurar a todos os seus habitantes a instrução pública na forma do ensino elementar que, uma vez universalizado, permitiu-lhes eliminar o analfabetismo. Por meio de um sistema nacional foi possível garantir a toda a população uma educação com o mesmo padrão de qualidade permitindo, a cada cidadão, o acesso aos conhecimentos sistematizados representados pelo domínio do idioma nacional na sua forma escrita acrescido das noções elementares de aritmética e das ciências da natureza e da sociedade. Para ilustrar esse fato podemos considerar o caso da Itália.
Quando de sua unificação, em 1861, a Itália adotou uma lei geral de educação que manteve o ensino primário sob a responsabilidade dos municípios, aos quais cabia a manutenção das escolas e a admissão e pagamento dos professores, o que determinou um atraso considerável do ensino, à vista das grandes deficiências locais. Com esse tratamento dado à instrução popular a Itália chegou ao final do século XIX com metade de sua população analfabeta, numa situação semelhante à do Brasil na mesma época.
Mas ao longo do final do século XIX desenvolveu-se uma intensa campanha para colocar o ensino primário a cargo do governo central. A mobilização contou, inclusive, com o martírio da jovem professora cujo nome, emblematicamente, era Itália Donati que, vítima do mandonismo local, de assédio moral e sexual e da maledicência, encontrou no suicídio a recuperação de sua honra. Sua morte, em 1886, provocou grande comoção. O jornal “Corriere della Sera”, de Milão, denunciando as perseguições sofridas pelas professoras por parte da política local, liderou o movimento que em 1911 resultou na aprovação da reforma que colocou o ensino primário sob a responsabilidade do Estado Nacional, instalando-se o sistema nacional de ensino a partir do qual foi possível erradicar o analfabetismo.
Esse exemplo da Itália mostra a improcedência dos argumentos que, em nome da necessidade de se preservar as especificidades locais, se posicionam contra a instalação de um sistema nacional de educação no Brasil. A experiência italiana mostra o inverso. Diante da diversidade das situações locais, a organização do sistema nacional de ensino tornou possível a toda a população do país o acesso às formas de expressão escrita além de permitir, pelo aprendizado de uma língua comum, a comunicação entre todos os didadãos do país, antes separados por dialetos incompreensíveis entre si.
O caso italiano indica que a melhor forma de fortalecer as instâncias locais não é conferir-lhes autonomia deixando-as à própria sorte. A melhor maneira de respeitar a diversidade local é pela sua articulação no todo. O isolamento tende a fazer degenerar a diversidade em desigualdade, cristalizando-a pela manutenção das deficiências locais. Inversamente, articuladas no sistema, enseja-se a possibilidade de fazer reverter as deficiências, resultando no fortalecimento das diversidades em benefício de todo o sistema.
Por não ter até agora organizado seu Sistema Nacional de Educação o Brasil foi se atrasando e até hoje não eliminou o analfabetismo, problema que os principais países, incluídos nossos vizinhos Uruguai, Argentina e Chile, resolveram no final do século XIX instalando os respectivos sistemas nacionais.

2. Caráter federativo, unitário e público do Sistema Nacional de Educação
Contrariamente ao argumento de que a adoção do regime federativo seria um fator impeditivo da instituição de um sistema nacional de educação no Brasil, afirmo que a forma própria de se responder adequadamente às necessidades educacionais de um país organizado sob o regime federativo é exatamente por meio da organização de um sistema nacional de educação. Isso porque, sendo a federação a unidade de vários estados que, preservando suas respectivas identidades, intencionalmente se articulam tendo em vista assegurar interesses e necessidades comuns, a federação postula o sistema nacional que, no campo da educação, representa a união intencional dos vários serviços educacionais que se desenvolvem no âmbito territorial dos diversos entes federativos que compõem o Estado federado nacional.
Se o sistema pode ser definido como a unidade de vários elementos intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto coerente e operante, segue-se que o sistema nacional de educação é a unidade dos vários aspectos ou serviços educacionais mobilizados por determinado país, intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto coerente que opera eficazmente no processo de educação da população do referido país.
Vê-se, então, que se trata de unidade da variedade e não unidade da identidade. Portanto, contrariamente ao que por vezes se propaga, sistema não é uma unidade monolítica, indiferenciada, mas unidade da diversidade, um todo que articula uma variedade de elementos que, ao se integrarem ao todo nem por isso perdem a própria identidade; ao contrário, participam do todo, integram o sistema na forma de suas respectivas especificidades. Isso significa que uma unidade monolítica é tão avessa à ideia de sistema como uma multiplicidade desarticulada.
Em suma, trata-se de construir um verdadeiro sistema nacional de educação, isto é, um conjunto unificado que articula todos os aspectos da educação no país inteiro, com normas comuns válidas para todo o território nacional e com procedimentos também comuns visando a assegurar educação com o mesmo padrão de qualidade a toda a população do país.
O que cabe fazer é instituir um sistema nacional em sentido próprio, que não dependa das adesões autônomas e “a posteriori” de estados e municípios. Sua adesão ao sistema nacional deve decorrer da participação efetiva na sua construção. E não vale invocar a cláusula pétrea da Constituição referente à forma federativa de Estado com a consequente autonomia dos entes federados. Isso porque o sistema nacional de educação não é do governo federal, mas é da Federação, portanto, dos próprios entes federados que o constroem conjuntamente e participam, também em conjunto, de sua gestão.
Esse sistema, além de ser único, só pode ser público, pois o sistema se caracteriza por autonomia normativa e só o Estado tem legitimidade para baixar normas que obrigam a todos. Portanto, não há que transigir com os direitos de educar dos particulares trate-se das famílias, de associações, congregações religiosas, empresas ou outros tipos de entidades, enaltecendo-se a importância de sua contribuição. As instituições privadas, em suas diferentes modalidades, integrarão o sistema precisamente como particulares e é nessa condição que darão sua contribuição específica para o desenvolvimento da educação brasileira. Deve-se entender que quanto mais autenticamente particulares elas forem, melhor se tipifica sua contribuição própria. Portanto, não cabe travesti-las de públicas seja pela transferência de recursos na forma de subsídios e isenções, seja pela transferência de poder admitindo-as na gestão e operação do complexo das instituições públicas que integram o sistema.
3. A organização funcional do Sistema Nacional de Educação em regime de colaboração
Na construção do sistema nacional de educação deve-se implantar uma arquitetônica a partir do regime de colaboração entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. É preciso quebrar a lógica atual hierarquizada que coloca cada nível de ensino sob a responsabilidade de cada instância federativa em sentido ascendente: os municípios com a educação infantil e o ensino fundamental, os estados com o ensino fundamental e o ensino médio e a União com as escolas técnicas e o ensino superior. Em lugar dessa responsabilização verticalizada, cabe fazer uma distribuição horizontal na qual cada ente federativo assume, em relação ao sistema como um todo, responsabilidades consentâneas com suas capacidades.
Nessa nova repartição os entes federativos concorrerão na medida de suas competências específicas. Assim, as normas básicas que regularão o sistema serão de responsabilidade da União, consubstanciadas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e no Plano Nacional de Educação, especificadas pelas medidas do Conselho Nacional de Educação. Os Estados e o Distrito Federal poderão expedir legislação complementar, adequando as normas gerais às particularidades regionais.
O financiamento do sistema será compartilhado pelas três instâncias, conforme o regime dos fundos. Assim, além do FUNDEB cabe criar um Fundo de Manutenção da Educação Superior (FUNDES). Se no caso do FUNDEB a maioria dos recursos provém de estados e municípios cabendo à União um papel complementar, em relação ao FUNDES a responsabilidade da União será dominante, entrando os estados em caráter complementar.
A formação de professores, a definição da carreira e condições de exercício não podem ser confiadas aos municípios. A própria LDB, pelo inciso V do artigo 11, os impede de atuar na formação de professores uma vez que poderão se dedicar a outros níveis de ensino além do fundamental “somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino”. Dado que a formação de professores ocorre, como regra, no nível superior e, transitoriamente, no nível médio, escapa aos municípios essa atribuição. Logo, as questões relativas ao magistério constituem matéria de responsabilidade compartilhada entre União e estados.
A responsabilidade principal dos municípios incidirá sobre a construção e conservação dos prédios escolares e sobre a inspeção de suas condições de funcionamento, além dos serviços de apoio como merenda, transporte etc. De fato, os municípios estão equipados para regular a ocupação e uso do solo. Quer se trate de moradias, de hospitais, de restaurantes, de igrejas e também das escolas o órgão municipal verifica se o projeto atende às características do tipo de construção à luz da finalidade que lhe caberá cumprir.
Em suma, o sistema nacional de educação integra todos os níveis e modalidades de educação com os recursos e serviços correspondentes organizados e geridos, em regime de colaboração, por todos os entes federativos. A repartição das atribuições não implica a exclusão da participação dos entes aos quais não cabe a responsabilidade direta pelo cumprimento daquela função. Eles participarão por meio de seus colegiados apresentando subsídios que venham a tornar mais qualificadas as decisões. E assumirão responsabilidades diretas nos aspectos que lhes correspondem por meio das Secretarias e Conselhos Estaduais e Municipais de Educação concorrendo para a maior eficácia da operação do sistema sem prejuízo do comum padrão de qualidade que caracteriza o Sistema Nacional de Educação.

4. A concepção orientadora do conteúdo do trabalho pedagógico no Sistema Nacional de Educação
Na estrutura curricular dos vários níveis de ensino a concepção que deve orientar o conteúdo do trabalho pedagógico no conjunto do sistema deverá ter como referência a forma de organização da sociedade atual. Isso significa que se deve abrir a caixa preta da chamada “sociedade do conhecimento”. Na verdade, a denominação “sociedade do conhecimento” não é apropriada para caracterizar a época atual. Melhor seria falar-se em “sociedade da informação”. Isso porque conhecimento implica a capacidade de compreender as conexões entre os fenômenos, captar o significado das coisas, do mundo em que vivemos. E hoje parece que quanto mais informações circulam de forma fragmentada pelos mais diferentes veículos de comunicação, mais difícil se torna o acesso ao conhecimento que nos permitiria compreender o significado da situação em que vivemos. Essa forma de sociedade apresenta-se como uma verdadeira caixa preta cujo conteúdo nos escapa inteiramente. Por isso digo que é necessário abrir a caixa preta da “sociedade da informação”. E isso só pode ser feito pelo trabalho pedagógico realizado sistematicamente nas escolas. É dessa forma que, diante do imenso mundo de informações que se abre a um simples clik no computador, os jovens poderão distinguir entre aquelas que são relevantes e irrelevantes, as que são verdadeiras e as que são falsas. Para isso a educação a ser ministrada deverá garantir a todos o acesso aos fundamentos e pressupostos que tornaram possível a revolução microeletrônica que está na base tanto dos mecanismos de automação que operam no processo produtivo como das tecnologias da informação que se movem nos ambientes virtuais da comunicação eletrônica.
Assim, além de tornar acessíveis os computadores pela disseminação dos aparelhos e em vez de lançar a educação na esfera dos cursos a distância de forma açodada, é preciso garantir não apenas o domínio técnico-operativo dessas tecnologias, mas a compreensão dos princípios científicos e dos processos que as tornaram possíveis. Se continuarmos pelos caminhos que estamos trilhando, não parece exagerado considerar que estão se realizando aquelas profecias dos textos de ficção científica que previram uma humanidade submetida ao jugo de suas próprias criaturas, sendo dirigidas por máquinas engrenadas em processos automáticos.  Pois não deixa de ser verdade que, cada vez mais, nos relacionamos com as máquinas eletrônicas, especificamente com os computadores, considerando-os fetichisticamente como pessoas a cujos desígnios nós nos sujeitamos; e, sem conseguirmos compreendê-los, atribuímos a eles determinadas características psicológicas traduzidas em expressões que os técnicos utilizam para nos explicar seu comportamento, tais como: ele, o computador, não reagiu bem ao seu procedimento; ele é assim mesmo, às vezes aceita o que você propõe e às vezes não aceita; etc.
Nas condições atuais não é mais suficiente alertar contra os perigos da racionalidade técnica advogando-se uma formação centrada numa cultura de base humanística voltada para a filosofia, literatura, artes e ciências humanas à revelia do desenvolvimento das chamadas “ciências duras”. É preciso operar um giro da formação na direção de uma cultura de base científica que articule, de forma unificada, num complexo compreensivo, as ciências humano-naturais que estão modificando profundamente as formas de vida, passando-as pelo crivo da reflexão filosófica e da expressão artística e literária. É este o desafio que o Sistema Nacional de Educação terá de enfrentar. Somente assim será possível, além de qualificar para o trabalho, promover igualmente o pleno desenvolvimento da pessoa e o preparo para o exercício da cidadania.

5. A organização pedagógica do Sistema Nacional de Educação
Sobre a organização pedagógica proponho que se tome como referência o conceito do trabalho como princípio educativo que compreende três significados. Ou seja, o trabalho é princípio educativo na medida em que: a) determina, pelo grau de desenvolvimento social atingido historicamente, o modo de ser da educação em seu conjunto. Nesse sentido, aos modos de produção correspondem modos distintos de educar com uma correspondente forma dominante de educação; b) coloca exigências específicas que o processo educativo deve preencher, em vista da participação direta dos membros da sociedade no trabalho socialmente produtivo; c) determina a educação como modalidade específica e diferenciada de trabalho: o trabalho pedagógico. É este significado que está na base da concepção orientadora do trabalho pedagógico apresentada no item anterior.
Considerando o primeiro sentido, vemos que o modo como está organizada a sociedade atual é a referência para a organização do ensino fundamental.  O nível de desenvolvimento atingido pela sociedade contemporânea coloca a exigência de um acervo mínimo de conhecimentos sistemáticos que inclui a linguagem escrita e a matemática, já incorporadas na vida da sociedade atual; as ciências naturais, cujos elementos básicos relativos ao conhecimento das leis que regem a natureza são necessários para se compreender as transformações operadas pela ação do homem sobre o meio ambiente; e as ciências sociais, pelas quais se pode compreender as relações entre os homens, as formas como eles se organizam, as instituições que criam e as regras de convivência que estabelecem, com a consequente definição de direitos e deveres. O último componente (ciências sociais) corresponde, na atual estrutura, aos conteúdos de história e geografia. Uma vez que o princípio do trabalho é imanente à escola elementar, no ensino fundamental a relação entre trabalho e educação é implícita e indireta. A escola elementar não precisa, então, fazer referência direta ao processo de trabalho.
Se no ensino fundamental a relação é implícita e indireta, no ensino médio a relação entre educação e trabalho deverá ser tratada de maneira explícita e direta. Intervém aqui o segundo sentido do conceito de trabalho como princípio educativo. Ao ensino médio cabe explicitar como o conhecimento (objeto específico do processo de ensino), isto é, como a ciência, potência espiritual, se converte em potência material no processo de produção. Tal explicitação deve envolver o domínio não apenas teórico, mas também prático sobre o modo como o saber se articula com o processo produtivo.
O horizonte que deve nortear a organização do ensino médio se expressa no conceito de politecnia entendido como o domínio dos fundamentos científicos das diferentes técnicas utilizadas na produção moderna. Esta é uma concepção radicalmente diferente da que propõe um ensino médio profissionalizante que entende a profissionalização como um adestramento em uma determinada habilidade sem o conhecimento de seus fundamentos e de sua articulação com o conjunto do processo produtivo. Também é diversa da polivalência tal como aparece no toyotismo com o objetivo de ajustar os trabalhadores à produção flexível.
Finalmente, à educação superior cabe a tarefa de organizar a cultura superior como forma de possibilitar que participem plenamente da vida cultural, em sua manifestação mais elaborada, todos os membros da sociedade independentemente do tipo de atividade profissional a que se dediquem.
Assim, além do ensino superior destinado a formar profissionais de nível universitário (a imensa gama de profissionais liberais e de cientistas e tecnólogos de diferentes matizes), formula-se a exigência da organização da cultura superior com o objetivo de possibilitar a toda a população a difusão e discussão dos grandes problemas que afetam o homem contemporâneo. Trata-se de uma proposta bem diversa da atual função da extensão universitária. Não se trata de estender à população trabalhadora, enquanto receptora passiva, algo próprio da atividade universitária. Trata-se, antes, de evitar que os trabalhadores caiam na passividade intelectual, evitando-se, ao mesmo tempo, que os universitários caiam no academicismo.
6. Conclusão: desafios e perspectivas da construção do Sistema Nacional de Educação no Brasil
Levando em conta as considerações que fiz nos artigos anteriores impõe-se a conclusão de que não cabe entender o Sistema Nacional de Educação como um grande guarda-chuva com a mera função de abrigar 26 sistemas estaduais de ensino, o do Distrito Federal, o próprio sistema federal e, no limite, 5.570 sistemas municipais de ensino, supostamente autônomos entre si. Se for aprovada uma proposta nesses termos, o Sistema Nacional de Educação se reduzirá a uma mera formalidade mantendo-se o quadro de hoje com todas as contradições, desencontros, imprecisões e improvisações que marcam a situação atual, avessa às exigências da organização da educação na forma de um sistema nacional.
Diferentemente dessa função meramente articuladora dos sistemas de ensino já existentes só faz sentido lutar pela construção e implantação do Sistema Nacional de Educação se se tratar de um sistema unificado, plenamente público, organizado e gerido por todos os entes federativos, sob coordenação da União. 
Mas não será fácil seguir esse caminho. Contra o sistema nacional unificado prevalece seu entendimento como simples cobertura para a variedade dos ditos sistemas municipais e estaduais; contra o sistema público milita a força do privado com os mecanismos de mercado contaminando crescentemente a própria esfera pública. É assim que o movimento dos empresários vem ocupando espaços nas redes públicas via Undime e Consed, nos Conselhos de Educação e no próprio aparelho de Estado, como o ilustram as ações do Movimento “Todos pela Educação”. É assim também que grande parte das redes públicas, em especial as municipais, vem dispensando os livros didáticos distribuídos gratui¬tamente pelo MEC e adquirindo os ditos “sistemas de ensino” como “Sistema COC”, “Sistema Objetivo”, “Sistema Positivo”, “Sistema Uno”, “Sistema Anglo” etc. com o argumento de que tais “sistemas” lhes permitem aumentar um pontinho nas avaliações do Ideb, o que até se entende: esses autodenominados “sistemas” têm know-how em adestrar para a realização de provas, pois surgiram a partir dos Cursos Pré-Vestibulares que visavam treinar para passar nos exames de ingresso no ensino superior. É assim, ainda, que os recursos públicos da edu¬cação vêm sendo utilizados para convênios com entidades privadas, em especial no caso das creches, mas estendendo-se também a outras iniciativas, como o ilustram os casos recentes de parceria com o Instituto Airton Senna para avaliação em larga escala de habilidades sócio emocionais ou não cognitivas de crianças e jovens, oportunamente contestada em carta aberta da ANPEd; e a parceria entre a CAPES e a VALE para a promoção do “Prêmio Vale-Capes de Ciência e Sustentabilidade”, que vem sendo contestado pelo Movimento “Articulação Internacional dos Atingidos pela Vale”.
É necessário, enfim, um amplo movimento dos educadores tanto na CONAE como em outros espaços visando aprovar, de forma insofismável, a implantação de um verdadeiro Sistema Nacional de Educação, isto é, um sistema unificado, organizado e gerido, em regime de colaboração, pelos entes federativos sob coordenação da União, convertendo os atuais sistemas municipais e estaduais em redes públicas integrantes do sistema nacional; um sistema verdadeiramente público, livre das pressões de mercado e da promiscuidade com as organizações privadas, no qual a rede das escolas particulares seja integrada pela sua adequação às normas estabelecidas no interesse maior da educação destinada a toda a população brasileira. E que os órgãos públicos do campo educacional, a começar pelo Ministério da Educação, INEP, CAPES e Conselho Nacional de Educação, acolham e implementem em plenitude essa proposta.

1 Este texto foi composto pela articulação de seis artigos encaminhados para publicação no Semanário “A Fonte”, de São Sepé – RS, entre os dias 15/11 e 27/12/2014.
2 Professor Emérito da UNICAMP, Pesquisador Emérito do CNPq e Professor Titular Colaborador Pleno do Programa de Pós-Graduação em Educação da UNICAMP.