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A crise política do ponto de vista da geografia

Luiz Sugimoto Publicado em 07.06.2018

Docente aponta aspecto federativo como um dos fatores do desarranjo da institucionalidade no país.

Municípios em que há pedágio, recebem parte da arrecadação, enquanto outros sofrem com a falta de recursos próprios de arrecadação.

Conceitos como de densidade e rarefação, fluidez, lugares luminosos e vida cívica substituem o politiquês e o economês nas aulas do professor Márcio Antonio Cataia sobre “Desigualdades territoriais e crise política no Brasil”. Além de utilizar esses conceitos para sustentar que o país vive uma crise político-territorial que gera uma tendência à ingovernabilidade dos lugares, o docente da Unicamp aponta um aspecto federativo relacionado ao Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) ignorado pela mídia, mas que em sua opinião contribuiu em boa medida para o impeachment de Dilma Rousseff e para o desarranjo da institucionalidade que vivenciamos atualmente.

“Em um país como o nosso, de grande extensão territorial e grandes disparidades regionais e de renda, o território é modernizado para a densidade e a fluidez, mas de forma intensamente seletiva, o que cria novas e aprofunda antigas desigualdades”, observa Márcio Cataia, docente do Departamento de Geografia e diretor associado do Instituto de Geociências (IG). “Vemos agora o que parece um crescimento econômico medido pelo PIB, mas a pobreza se expande pelo território, com os serviços públicos ainda mais rarefeitos nas áreas periféricas do país e das grandes cidades. No curto prazo as coisas não tendem a melhorar.”

O professor recorre ao geógrafo Milton Santos para pensar o território em razão do que há de mais e de menos concentrado nos lugares. “Um exemplo está nas infraestruturas que interditam ou autorizam o exercício da vida cívica nos lugares – saúde, habitação, transporte. Normalmente os lugares de maior densidade populacional não são aqueles mais bem servidos por serviços sociais; basta observamos as largas periferias das grandes cidades do país. Não herdamos um território em que essas diferentes densidades fossem coincidentes, pelo contrário, o território é constituído por lugares de alta densidade técnica, como certas áreas de Campinas, atrativas para um grande número de habitantes de outras cidades que vêm buscar serviços de alta complexidade, constituindo-se assim em um espaço luminoso em comparação com outras partes do país.”

Segundo Cataia, o mesmo se dá com o sistema de circulação paulista, de uma densidade sem paralelo no território nacional, com grande quilometragem de vias pavimentadas e uma expansão dos pedágios que asseguram um serviço de qualidade. “A velocidade com que se circula aqui não é a mesma que em outras partes do território, onde as condições das rodovias não permitem tanta fluidez espacial; da mesma maneira que não se pode afirmar que a infraestrutura por si mesma cria o movimento. A fluidez técnica do território paulista resulta da dinâmica e do poder de sua produção. Sempre é importante lembrar o caso do sertão nordestino, onde há um sistema de movimento de muito boa qualidade, mas que foi criado em razão de frentes de trabalho necessárias em momentos de grandes crises, ou seja, há boa densidade de rodovias, mas a circulação é mais rarefeita.”

 
Marco Antonio Cataia: “O mais comum é que sejamos atingidos por impulsos globais que reorganizam o território com uma velocidade inaudita”

Essa maior fluidez do território, acrescenta o geógrafo, reorganiza a arrecadação de impostos, conformando novas desigualdades entre os espaços densos e rarefeitos. É o caso das praças de pedágio, que devolvem parte do que arrecadam aos municípios. “A arrecadação de impostos é diferenciada de outros lugares do país simplesmente por existir esse sistema: naqueles lugares menos densos, rarefeitos, mas com o mesmo número de habitantes, a ausência de pedágios representa uma grande desigualdade na perspectiva orçamentária. Outro caso relevante é a presença da Refinaria de Paulínia (Replan), cuja devolução tributária de ICMS permite a esse município uma distinta distribuição de serviços para a vida cívica. Ou seja, o território não é apenas produzido pela sociedade, mas ele também é produtivo à sociedade.”

Márcio Cataia esclarece outro conceito importante relacionado às desigualdades territoriais, os sistemas de objetos, que permitem compreender o território a partir de sua vida sistêmica, ou seja, da difusão de obras de engenharia e de grandes objetos – o que os engenheiros chamam de infraestrutura. “Pelo menos até a Segunda Guerra Mundial, tínhamos um território muito fragmentado, que se convencionou chamar de ‘Brasil arquipélago’. Os lugares pouco se comunicavam entre si e as desigualdades resultavam geralmente de problemas internos a cada lugar ou região – e, por vezes, os fenômenos que acirravam as desigualdades podiam ser periódicos, como as secas históricas no Nordeste.”

O docente observa um cenário diferente hoje, quando os lugares possuem conexões que chegam à escala do mundo e, por isso, grande parte dos eventos que ocorrem nos lugares acaba repercutindo ou sendo o resultado de impulsos que acontecem em outros, especialmente na América Latina. “O mais comum é que sejamos atingidos por impulsos globais que reorganizam o território com uma velocidade inaudita. Daí que o fenômeno da desigualdade já não resulta apenas de nexos locais, mas sobretudo de nexos sistêmicos. Esses nexos ficaram patentes com o apagão de 2001, em que a arena do problema se deu em dado lugar, mas atingiu muitas regiões que fazem parte do Sistema Interligado Nacional.”

Cataia atenta que a complexidade sistêmica não é apenas física, materialmente falando, dando-se também na perspectiva normativa. “Em boa medida, a incorporação dos modernos sistemas técnicos é possível em razão da produção de novas normas, o que reorganiza o mundo político em face das exigências de transformação do território para a fluidez, para a velocidade. Como afirmava Milton Santos, a velocidade é técnica, mas é também política. Aqui há uma fonte fundamental de desigualdade territorial: a adaptação dos lugares aos impulsos globais, comandados pelas grandes empresas, sequiosas por espaços fluídos, pressiona os orçamentos públicos na direção da produção de materialidades que, na maioria das vezes, não servem, ao mesmo tempo, para a realização da cidadania e a realização da fluidez.”

Crescimento de fato

Na opinião de Márcio Cataia, o Brasil teve um período de crescimento de fato nos governos Lula e Dilma, com políticas públicas importantes que contribuíram para a minimização das desigualdades, garantindo que alguns lugares pudessem criar economias locais. “Pesquisas realizadas aqui na Geografia mostraram, por exemplo, como o programa Bolsa Família promoveu certa dinâmica econômica nas pequenas cidades. Mas no momento em que essa política pública é retirada, vemos que aquele crescimento econômico não foi capaz de garantir uma estabilidade para a vida cívica da população mais pobre, e que essas áreas voltaram a apresentar imensas desigualdades, algumas retomadas e outras resultantes do processo que vem ocorrendo agora.”

O docente do IG afirma que a desigualdade territorial, que evidentemente se junta à desigualdade social, acaba por gerar uma tendência à ingovernabilidade dos lugares. “A vida cívica nos lugares está em boa medida relacionada com a organização da vida política nacional, que tem o federalismo como fundo organizativo, com a distribuição dos recursos entre União, estados e municípios. Essa divisão orçamentária é feita com base no número de habitantes e do tamanho da pobreza de cada lugar, ou seja: entre dois municípios com a mesma população, aquele de menor renda per capita recebe fatia maior.”

Cataia vê no sistema orçamentário federativo uma boa arquitetura para garantir, em tese, a integração do território e compensar lugares com menor de renda, mas atenta que a presença de virtualidades com a Replan, praças de pedágio, grandes hidrelétricas ou maior oferta de empregos implica na redistribuição de muito mais recursos para esses lugares luminosos. “Isso leva a uma desigualdade no que tange à vida cívica nacional, que é traduzida no cotidiano de uso dos sistemas de saúde, educação e transporte, para citarmos os mais básicos. Os programas sociais dos governos Lula e Dilma foram uma tentativa não exatamente de distribuição de renda, mas de injetar renda em lugares onde ela era muito rarefeita, o que teve uma importância muito grande.”

O geógrafo lamenta que aquele projeto de políticas públicas tenha sofrido uma retração desde 2016, especialmente por conta da “PEC do fim do mundo”, projeto de emenda constitucional que coloca um teto para os gastos públicos (em saúde, educação, infraestrutura) e reduz os direitos sociais. “É uma retração que leva à expansão do quadro que temos hoje, em que a crise econômica promove o desemprego (chegamos à taxa de 13 milhões de desempregados), ao mesmo tempo em que a precarização do mundo do trabalho promove a possibilidade de salários bem menores.”

Para Cataia, a retração nos programas sociais, aliada aos problemas nos serviços públicos, provoca uma crise profunda com consequências perversas na perspectiva do território. “Os espaços que não possuem uma economia dinâmica veem aprofundar sua letargia, enquanto os espaços que a possuem veem a expansão do que na geografia chamamos de circuito inferior da economia urbana. Falamos do circuito formado pelo trabalho sem carteira assinada, do trabalho por conta, do pequeno comerciante que não legaliza a atividade e vai vender seus produtos nas áreas de maior circulação no centro das grandes cidades. É a expansão de um trabalho que não permite remuneração para uma vida digna, é a reprodução da pobreza na cidade. É a economia política da cidade orientada pela perversidade.”

O professor da Unicamp explica que essas questões todas reorganizam territorialmente a cidade, onde espaços anteriormente recuperados são novamente ocupados por moradores de rua que voltam a ser vistos em pontos que haviam deixado, se apropriando e circulando pelo território. “É a geração da pobreza que gera mais pobreza. Uma questão que pode não parecer grave para a classe média, é o aumento do preço do botijão de gás, assim como do quilowatt/hora da energia elétrica que, por já ser um dos mais elevados do mundo, vem trazendo os ‘gatos’ de volta – isso muda a dinâmica no mundo da pobreza.”

De acordo com Márcio Cataia, a crise econômica reforça um problema político que considera muito grave, que é o da ingovernabilidade, já que as prefeituras não têm capacidade orçamentária para responder a tantas demandas sociais. “Se alguns municípios têm essa capacidade, 90% deles (são 5.575 municípios no país) possuem menos de 50 mil habitantes, 90% não contam com arrecadação própria e 90% vivem do repasse do Fundo de Participação dos Municípios, sem poder atender a políticas que deem condições de vida digna para essa massa de gente pobre. Como governar uma cidade onde há expansão da pobreza e as prefeituras não têm condições de responder a isso?”

Questão central

O professor vê uma questão central na discussão sobre desigualdades territoriais e crise política: que desde os governos de Lula até os governos de Dilma, havia uma proposta federativa de articulação política entre a União e os municípios. “Esse fortalecimento dos laços entre as duas instâncias do executivo se dava a partir de programas desenvolvidos pelos ministérios, tendo sido o PAC [Programa de Aceleração do Crescimento] um orientador de tais políticas. As prefeituras montavam seus projetos e buscavam nos programas federais os recursos para viabilizar, por exemplo, habitações dentro do Programa Minha Casa Minha Vida. Um aspecto importante é que todos os projetos eram construídos por meio de convênio, o que colocava União e municípios em uma institucionalidade que não passava por dentro do Congresso Nacional – pelos congressistas e seus currais eleitorais.”

O geógrafo explica, em outras palavras, que essa forma de organização federativa permitiu aos entes subnacionais (Estados e municípios) realizar políticas locais sem que recursos transitassem por emendas parlamentares, embora estas continuassem a existir. “Essa proposta federativa se manteve por um bom período, mas se esgotou diante da percepção dos parlamentares de que haviam deixado a velha função de apresentar emendas para atender seus eleitores, visto que o grosso dos investimentos não passava mais pelo Congresso, e sim pelos nexos diretos. Pessoalmente, não tenho dúvida de que, dentre outras razões, o Congresso decidiu pelo impeachment de Dilma em razão de ter sido enfraquecido por essa política de fortalecimento institucional federativo.”

Márcio Cataia cita dados disponíveis no site da Transparência Brasilmostrando que, enquanto vigorou a institucionalidade federativa, as emendas parlamentares representavam apenas entre 5% e 7% dos recursos do PAC; um ano depois do impeachment, saltaram para 51%, não só porque aumentou a negociação dentro do Congresso, mas também porque caiu o investimento no programa. “Ou seja, cai o investimento e dispara a negociação de bancada que o governo federal passa a fazer em troca de apoio dos parlamentares.”

O docente da Unicamp concluiu que a atual crise política, portanto, envolve um retrocesso ao que tínhamos anteriormente ao governo Lula. “Ao invés da negociação programática – que é o próprio dos nexos federativos – visando equipar o território com infraestruturas em função de projetos locais e regionais para a diminuição das desigualdades sócio-territoriais, temos novamente a negociação de balcão, em função de interesses que voltam a beneficiar aqueles que sempre o foram. Eis que a federação está esgarçada.”

Publicado no Jornal da Unicamp