A indústria do petróleo se desenvolveu no Brasil até o final da década de 1970, como em toda parte e da mesma forma que outros setores produtivos, sob padrões de gestão ambiental, hoje inaceitáveis. A mudança de regime jurídico da execução do monopólio da União sobre as jazidas de hidrocarbonetos e a atuação da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis influenciaram de forma decisiva o desenvolvimento da gestão ambiental empresarial, o controle das atividades por parte dos órgãos governamentais e a percepção social da relevância do setor para o meio ambiente e para o desenvolvimento.

A partir dos anos 80 do século passado, por força da opinião pública e do crescente aparato legal dirigido para a proteção ambiental, houve contínuo desenvolvimento tecnológico e de gestão que permitiu uma notável melhoria dos padrões de desempenho ambiental da empresa então monopolista no que diz respeito à mitigação dos impactos ambientais decorrentes das operações.

Os impactos ambientais da indústria do petróleo são de natureza abrangente, de âmbito local e global, atingindo os meios físico, biótico e sócio-econômico. Não obstante este fato, a sociedade moderna não pode prescindir do petróleo como insumo energético. A engrenagem de dependência dele é tão ubíqua e inevitável que até mesmo o mais aguerrido ambientalista que se faz presente a uma audiência pública para contestar um empreendimento petrolífero nela chega movido a petróleo.

Todas as atividades do setor são significativas do ponto de vista ambiental, da sísmica à distribuição, podendo acarretar supressão da vegetação em áreas consideráveis, fragmentação de habitats, geração de resíduos variados, movimentação de terra, poluição de solos e aqüíferos. Os impactos sócio-econômicos, não menos importantes, englobam a criação de expectativas, as interferências em outros usos do território, a mudança cultural regional e a incompatibilidade com outras políticas governamentais. Estes efeitos são especialmente significativos em países como o nosso, com grandes recursos de biodiversidade e com carências sociais extremadas em muitas regiões.

Os efeitos globais da queima de combustíveis fósseis são motivo de preocupação no mundo todo. Nos dias atuais assistimos aos embates políticos na busca de soluções para este efeito cada vez mais confirmado pelos modelos climatológicos. A inexistência de alternativas para os níveis atuais de consumo e a resiliência dos meios de produção atuais à mudança radical necessária continuam, todavia, a alimentar o aumento do consumo mundial de petróleo. Não obstante o quadro ainda mal definido da questão, a preocupação com o efeito global é de relevância para todas as agências reguladoras nacionais do setor. Urge uma mudança dos paradigmas de planejamento energético – ainda baseados na consideração exclusiva da oferta –, para outros que partam do planejamento da demanda. A conseqüência imediata de uma mudança de tal natureza será o uso racional e diversificado dos insumos energéticos, adaptado às condições locais e específicas. Este efeito, por si só, é capaz de reduzir consideravelmente a emissão de gases de efeito estufa. Ainda mais se o Brasil deu recente passo nesta direção, os países passam a considerar as alternativas energéticas renováveis.

A evolução dos padrões de atuação da indústria pode ser notada de forma inequívoca quando se comparam atividades e instalações da época heróica do desenvolvimento do petróleo no Brasil, como aconteceu no Recôncavo Bahiano, com o desenvolvimento de descobertas mais recentes, como se realizou na província do Urucu.

Outro aspecto relevante da indústria do petróleo, este responsável em grande parte pelo lado negativo da imagem do setor, é o risco associado às atividades, principalmente o risco de derramamento de óleo. Também aqui houve grande evolução, principalmente após a ocorrência de incidentes de grande repercussão e graves conseqüências ambientais e econômicas. O primeiro deles, o rompimento do casco do petroleiro Exxon Valdez, alertou mundialmente para a necessidade de estruturação de procedimentos de gestão do risco e para a melhoria de equipamentos. Esta tendência perdura até os dias de hoje, refletindo-se, por exemplo, na exigência cada vez mais ampla de casco duplo para a classe de navios transportadores de óleo.

O acidente de derramamento de óleo ocorrido na Baía de Guanabara em 2000 desencadeou uma série de medidas legais e normativas por parte do Poder Público e de iniciativas corporativas por parte da indústria. Após alguns meses da ocorrência foi editada a Lei 9966/00, a chamada Lei do Óleo, que instaurou, entre outras exigências, a necessidade de estruturação de planos de resposta a emergências com derramamento de óleo para todas as instalações que lidam com substâncias classificadas como tal. A lei foi regulamentada por Decreto, instituindo a obrigação de notificação de derramamentos e definindo sanções. Nos anos seguintes, foram editadas Resoluções CONAMA definindo padrões de elaboração e estrutura de planos individuais de emergência e de “planos de área”, estes destinados a manter esquemas de cooperação entre agentes econômicos em áreas onde se concentram instalações que lidam com óleo.

Do lado empresarial, a Petrobras estruturou um grande plano para prevenção de risco, manutenção de equipamentos e implantação de centros equipados com recursos para resposta a emergências, empenhando considerável soma de recursos financeiros. Seguida por outras companhias do setor que operam no Brasil, a empresa contratou também serviços internacionais especializados, capazes de fazer frente a incidentes de grandes proporções.

O risco de derramamentos de óleo é de tal monta que mereceu a celebração de acordos internacionais, promovidos pela IMO, a Organização Marítima Internacional. Entre esses acordos, três são especialmente importantes: a OPRC, que estabelece a responsabilidade civil por poluição; a MARPOL, que instituiu obrigações para prevenir a poluição dos mares por óleo e outros materiais, e a OPRC, que obriga os Estados signatários a elaborar plano nacional de contingência, prevendo meios de resposta e mecanismos de cooperação para eventos de poluição transfronteiriça. O Brasil ratificou todas elas. O Plano Nacional de Contingência, um dos objetos da última delas, aguarda implantação, tendo sido já elaborada minuta do Decreto específico.

(O volume de recursos para implantação de um plano nacional de contingência não é desprezível. São necessárias a criação e manutenção de um sistema de informações atualizadas para sua operação, a realização de exercícios simulados e a contratação de serviços externos de resposta a emergências para eventos catastróficos, caso o inventário nacional de recursos seja julgado insuficiente. A articulação entre os muitos agentes governamentais e privados deverá estar perfeitamente definida para funcionar em situações de emergência. Todas estas dificuldades têm causado a procrastinação do cumprimento da obrigação a que a convenção internacional nos obriga.)

Os prejuízos causados por derramamentos de óleo excedem largamente os ambientais. Os danos a propriedades privadas e os lucros cessantes, de pesca e turismo, principalmente, podem alcançar somas que ultrapassam a capacidade de agentes econômicos, como armadores e operadores de instalações. Para fazer face a esta dificuldade foram propostos mecanismos internacionais, os chamados Protocolos de 92. O esquema institui um fundo com contribuições dos países proporcionais ao volume de óleo que manuseiam. O Brasil não subscreveu esta convenção, considerando que os recursos seriam mantidos em outro país membro, configurando perda econômica para a economia brasileira. Persiste, portanto, um risco econômico a descoberto.

A atuação dos órgãos de gestão ambiental governamental anteriormente aos anos 1990 pode ser considerada flébil. De então, houve considerável melhoria. Até o início desta década, a gestão pública do setor petrolífero, no que diz respeito aos aspectos ambientais, foi quase ausente. Vários motivos podem ser enumerados para esta situação. Arrisco-me a aventar três: os ventos autoritários que sopraram a partir de 1964, a posição da Petrobras como ente do próprio governo e a fragilidade institucional dos órgãos ambientais. O primeiro dispensa maiores justificativas. Quanto à empresa monopolista, é preciso lembrar, além da posição de órgão governamental executor do monopólio, sua profunda identificação com a sociedade, de gênese nacionalista e democrática, o que a licenciava ab initio perante o olhar público. A debilidade dos órgãos ambientais decorre, por outro lado, da exígua compreensão do seu papel para compatibilizar desenvolvimento e meio ambiente, situação que ainda persiste, ainda que em menor grau.

O desenvolvimento da gestão pública do meio ambiente progrediu por etapas semelhantes em todos os países. Em todo lugar é uma função de governo nascida por pressão popular, progrediu em relação conflituosa com os setores produtivos atuando por comando e controle e, nos países mais adiantados neste campo, encontrou lugar como harmonizador de opções de desenvolvimento, em colaboração com todas as instâncias de poder da administração pública e privada.

Na etapa intermediária, na qual – pode-se dizer – ainda nos encontramos em vários aspectos, é evidente a postura governamental em contrapor a proteção ambiental ao crescimento econômico (e seus frutos imediatos, como a criação de empregos e a oferta de bens e energia) à proteção ambiental. Neste mesmo cenário, as empresas costumeiramente usam a questão ambiental com um ingrediente de marketing. Nas duas esferas, os que militam na área ambiental têm então parcos recursos à sua disposição.

O papel dos órgãos públicos gestores da coisa ambiental é extensivamente definido nos estatutos legais brasileiros. De um lado, definiu-se para eles um poder pétreo: nada se faz sem a sua licença e sem o seu controle. De outro, uma responsabilidade inevitável. Esta responsabilidade é, ainda, objetiva, isto é, independe de formação de culpa. Principalmente após a Lei dos Crimes Ambientais, de 1998, fica claro no ambiente jurídico brasileiro que as falhas de gestão ambiental consignam sanções administrativas, cíveis e criminais. Pode-se dizer que o melhor a ocorrer para o administrador ambiental acusado de tal falha é arcar com as custas advocatícias.

Deve-se notar também que, na atual conjuntura, a maioria dos outros instrumentos de política, definidos na Lei da Política Nacional de Meio Ambiente, de 1981, encontra-se parcial ou precariamente implantada. Entre eles, alguns são fundamentais para apoio ao licenciamento ambiental, instrumento mais difundido entre todos.

A tentativa de fazer a gestão ambiental baseada quase exclusivamente no licenciamento traz conseqüências perversas tanto para as ações de desenvolvimento quanto para a proteção ambiental. Portanto, em vista da falta de outros instrumentos e dos poucos recursos alocados, é compreensível a relutância e a insegurança dos órgãos licenciadores em relação à implantação de empreendimentos. O fato é notório em todas as áreas produtivas, como se depreende dos noticiários. Em particular, no setor de petróleo, o risco associado ao licenciamento ambiental é, em parte e associado a dificuldades conjunturais de disponibilidade de equipamentos de perfuração, responsável pela postergação da explotação de reservas da ordem de 3,9 bilhões de barris.

Desde a sue criação, a ANP se propôs ativamente a cumprir seu papel na área ambiental.
Os juristas hão de concordar que a Agência ocupa o lugar de Órgão Setorial dentro do Sistema Nacional de Meio Ambiente, ainda que a definição deste status seja anterior à Lei do Petróleo. Ainda mais, como órgão responsável pela valorização de recursos da União, a conciliação de sua atuação com a política ambiental.

Como pode se prever, as primeiras discussões com o órgão federal de meio ambiente versaram sobre as dificuldades do licenciamento. O que se discutia, na época, e que ainda é questão em aberto, era a criação de instrumentos que pudessem dar maior segurança ao processo de concessão de áreas para exploração de petróleo e para o licenciamento ambiental. A alternativa então identificada de licenciamento prévio das rodadas de licitação pela Agência, em escala regional e baseado em um estudo de impacto ambiental, foi postergada pela necessidade de implantar de imediato o novo regime de concessões. Considerados a escala de tempo exigida para o rito do licenciamento e o amplo escopo geográfico dos estudos necessários, seria inviável a aplicação imediata das medidas.

Na impossibilidade de instaurar de imediato uma mudança radical na regulamentação do licenciamento, foram envidados esforços de cooperação entre a ANP e o Ibama no sentido de conciliar as ações de execução duas políticas, a do petróleo e a de meio ambiente. Deste esforço surgiram os instrumentos até hoje utilizados nas rodadas de licitação: os guias das rodadas e o apoio técnico mútuo.

Os guias de licenciamento das rodadas de licitações são mapeamentos das áreas costeiras e marinhas, onde o Ibama exerce a jurisdição. Na sua elaboração são considerados os componentes ecossistêmicos identificados como prioritários para conservação da biodiversidade e outros fatores como a interação com as unidades de conservação. Na verdade, mais que um indicador de sensibilidade ambiental, esses mapeamentos informam o nível de exigência que o empreendedor deverá enfrentar no processo de licenciamento, no que diz respeito ao meio biótico e a alguns usos do território somente. Ao longo do tempo, a partir da quarta rodada de licitações, o instrumento tem agregado informação continuamente. A continuação deste processo poderá desembocar em um instrumento mais abrangente, com a consideração de aspectos sócio-econômicos e políticos.

Deve admitir, no entanto, que esta medida é provisória e paliativa. Prova disto são alguns eventos em que atividades de exploração prevista em algumas áreas de concessão foram consideradas ambientalmente inviáveis pelo órgão licenciador. Esta situação coloca a União sob risco de medidas legais e, por esta razão e também por necessidade de maior racionalidade administrativa, um procedimento mais definitivo deve ser implantado.

O apoio técnico entre a ANP e o órgão ambiental envolveu durante dois anos a contratação de consultoria para elaboração de pareceres técnicos, como forma de expeditar o licenciamento. Este período cobriu os primeiros anos de funcionamento do Escritório de Licenciamento de Petróleo e Nuclear, então pouco instrumentado para a realização de sue missão. O relacionamento entre a Agência e o Ibama continuou daí por diante, entendendo-se progressivamente também em relação aos órgãos ambientais estaduais, tendo como foco principal a realização das rodadas de licitação. A isto, porém, não se resume o compromisso da ANP com a gestão ambiental. Na fiscalização direta das atividades quanto à observação dos padrões operacionais e das boas práticas, ela realiza importante papel de proteção ambiental.

Reconhecendo algumas fragilidades da gestão ambiental governamental, duas iniciativas foram tomadas nos primeiros anos de existência da ANP. A primeira foi a implantação de um centro de monitoramento remoto de manchas de óleo no mar. O centro foi instalado em colaboração com a COPPE/UFRJ como apoio à fiscalização e considerando a enorme dificuldade de manter recursos físicos para inspeção em grandes áreas, como navios e aviões. A tecnologia, interpretação de imagens orbitais de radar, é extremamente mais barata e cada vez mais usada com este fim.

Outra iniciativa relevante foi a estruturação de um banco de dados ambientais, visando dar maior segurança na avaliação de estudos pelos órgãos licenciadores. O projeto terá, sem dúvida, o benefício adicional de tornar menos onerosa para os empreendedores a contratação de consultorias para o licenciamento, pelo fato de universalizar a informação. O banco de dados (BAMPETRO) foi desenvolvido pelo Observatório Nacional e está em vias de se tornar entidade financeiramente sustentável, adotado pela indústria e com o aval do Ibama.

O fundo setorial do petróleo, o CTPETRO, deve ser também lembrado como um eficiente mecanismo no novo regime de execução do monopólio para a geração de conhecimento tecnológico na área ambiental para o poder público e para a indústria. Uma das grandes áreas de concentração de projetos financiados pelo fundo tem esse objetivo.

A atuação da ANP, baseada em princípio de transparência, mudou radicalmente a percepção do setor de petróleo e gás no Brasil. Atualmente são difundidas informações sobre as atividades, onde se realizam e quais operadores o fazem. Está também disponível, mês a mês, a completa relação dos beneficiários das participações governamentais. Estes fatos criaram uma aguda consciência dos efeitos locais da indústria do petróleo, principalmente das expectativas e dos efeitos reais, no campo social e econômico.

A indústria do petróleo, do ponto de vista da influência local, é uma “atividade-turista”. Sem dúvida é um setor que induz grande desenvolvimento tecnológico e de produção de bens de capital para o País. Todavia, para as populações próximas às jazidas, este desenvolvimento é apenas marginal, restrito aos empregos de baixa remuneração e ao desenvolvimento do mercado de serviços de pouco valor. A atividade se instala, trazendo seus técnicos e apoiada pelos departamentos centrais de engenharia e, exaurida a jazida, vai embora, deixando o local à sua própria sorte de antes. O fato pode ser aferido visitando-se locais onde a produção de petróleo já perdura por cinqüenta anos ou mais.

Às vezes, como ocorre em muitas localidades, principalmente nos países em desenvolvimento, as condições após a exaustão do recurso se tornam piores que antes devido à indução de migrações que a presença da indústria provoca.

Um dos objetivos da cobrança de participações governamentais sobre a produção de hidrocarbonetos é prover meios para fazer remediar situações como estas. Mesmo com as imperfeições do critério legal de distribuição destas participações (e qualquer critério as terá), é possível minorar os efeitos negativos locais da produção de recursos não renováveis pela correta aplicação destes recursos na criação de alternativas de desenvolvimento que supra as demandas criadas pela migração induzida ou pelo esvaziamento econômico subseqüente à exaustão.

Após a sua criação, a colaboração da ANP com a autoridade ambiental propiciou a freqüente realização de audiências públicas, como parte dos processos de licenciamento. É animador que uma das questões mais debatidas nestas ocasiões seja justamente a aplicação dos royalties destinados às administrações municipais.

Todavia, em muitas cidades, estes recursos são insuficientes para a compensação dos efeitos induzidos pela presença da indústria. Felizmente a maior parte dos operadores, mesmo aqueles de pequeno e médio porte, se torna cada vez mais sensível às necessidades locais. Neste sentido procuram realizar o conceito de responsabilidade social além de puro modismo de marketing. Neste campo há um grande espaço para a atuação da Agência como incentivador, que vai além do seu papel disseminador de informação.

(Deve-se apontar que a atitude das empresas no sentido de construir uma maior aceitação pelas populações locais tem também sue motivação prática. Uma delas é a inibição de crimes contra a propriedade, cada vez mais freqüentes em todas as regiões, e que afetam diretamente as empresas.)
Do ponto de vista ambiental, além dos royalties, é de suma importância a aplicação das parcelas da Participação Especial creditada ao Ministério do Meio Ambiente e das compensações ambientais pagas por ocasião da implantação dos empreendimentos. A primeira poderá ser utilizada para a realização de importantes projetos de apoio à gestão ambiental do setor, uma de suas destinações legais. Estão a esperar estes recursos, entre outros projetos, os estudos para definição da viabilidade ambiental de concessões em áreas atualmente sob moratória. Esta indefinição priva o País da exploração de recursos petrolíferos importantes para o desenvolvimento.

A compensação ambiental dos empreendimentos se destina às unidades de conservação próximas ao local de implantação. Praticamente todas as unidades de conservação brasileiras têm graves problemas de delimitação, manejo, fiscalização e regularização fundiária. Quando os recursos da compensação ambiental não são destinados para estes fins, por todos considerados relevantes, torna-se a sua cobrança ainda mais polêmica e contestada pela indústria, que passa a vê-la simplesmente como mais uma taxação.

O crescimento econômico constrói um futuro com o horizonte da escala de tempo dos negócios. O desenvolvimento sustentável se planeja na escala de muitas gerações, engendrando outro futuro. Deste segundo ponto de vista um ente regulador deve firmar sua perspectiva, já que, mais que à viabilização dos negócios, serve o interesse de toda a sociedade. Seu papel é, pois, fazer coincidir esses dois projetos de futuro.

Ainda que a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis se situe como órgão executor da política energética nacional para um setor específico, seu papel como articulador e harmonizador do crescimento neste setor com outras políticas nacionais pode ser extremamente relevante. É de suma importância que a utilização de recursos não renováveis seja feita com o maior proveito da sociedade, sem colocar em risco os recursos renováveis e contribuindo para a ampliação do seu uso racional. As iniciativas até agora tomadas pela Agência apontam inequivocamente para este rumo, ainda que a tarefa à frente pareça cada vez maior.
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Nilce Olivier Costa é Superintendente Adjunto de Desenvolvimento e Produção da Agência Nacional do Petróleo (ANP).

EDIÇÃO 83, FEV/MAR, 2006, PÁGINAS 27, 28, 29, 30, 31, 32