Observatorio Internacional de la Fundación Maurício Grabois (FMG) defiende la Iniciativa de la Franja y la Ruta propuesta por China
Como una de esas grandes coincidencias de la historia, el presidente Xi Jinping pronunció las primeras palabras sobre lo que se convertiría en la Nueva Ruta de la Seda, cuyo nombre oficial es Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés), el 7 de septiembre, el mismo día en que se celebra la independencia de Brasil. Corría el año 2013, y mientras Brasil aún comenzaba a tener que lidiar con los amargos efectos del uso electoral de las jornadas de junio de ese año, que abrirían la puerta a un Caballo de Troya. El despliegue de tal movimiento derrocaría a través de un golpe parlamentario (en 2016) a un gobierno elegido, lo que haría vulnerables los intentos de autonomía del país y llevaría a Brasil a la peor recesión económica de su historia.
Por otro lado, China, ese mismo día, desde el discurso de Xi en la Universidad de Nazarbayev en Kazajistán, en el corazón de Asia Central, dio a conocer el esbozo de una propuesta para llevar a cabo la coordinación de políticas, la integración de infraestructura, la densificación comercial, la integración financiera y el acercamiento de los lazos, para unir a los países entre Asia y Europa, en esa región que anteriormente había sido la Ruta de la Seda. Al mes siguiente, hablando en el parlamento indonesio, el presidente Xi enfatizó que la iniciativa propuesta sería más amplia que Asia Central y también incluiría la unión marítima entre países para la prosperidad mutua. Sin embargo, sería dos años después, en 2015, que la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de China (NDRC), junto con el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Asuntos Exteriores, publicarían un documento fundacional de la BRI llamado “Perspectivas y acciones para promover la construcción conjunta de la Franja Económica de la Ruta de la Seda y de la Ruta Marítima de la Seda del Siglo XXI”.
A diferencia de la mayoría de los acuerdos de libre comercio o defensa mutua que tienen un texto único y legalmente vinculante para la participación de los países que lo deseen y son aceptados, la Iniciativa de la Franja y la Ruta se caracteriza por una forma más fluida de acuerdo y vinculante. Los países u organismos multilaterales participan en la Iniciativa de la Franja y la Ruta a través de Memorandos de Entendimiento con prioridades de cooperación con la República Popular China. Entre los principios contenidos en estos Memorandos se encuentran el de la libre determinación y la cooperación para el bien común. En otras palabras, esto no crea ninguna supresión de la soberanía, no genera lazos diplomáticos obligatorios ni alineamientos. Al contrario, es precisamente su flexibilidad y decisión conjunta de los países sobre las inversiones a realizar que explica la rápida expansión de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, lo que refuta el discurso actual de que existe una supuesta controversia entre adhesión o sinergia. Ahora, más allá de los eufemismos, el acuerdo es flexible y la decisión es conjunta, por lo que es una cuestión de cooperación.
Por ello, más de 150 países participan ya en esta iniciativa, 17 de ellos en la Unión Europea. Además, varios países miembros de la organización de cooperación militar con Estados Unidos, como los miembros de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) también han firmado dichos memorandos con China, pasando a formar parte de la Iniciativa de la Franja y la Ruta. En América del Sur, casi todos los países habían decidido participar hasta 2023, y con la decisión de Colombia en 2024, solo Brasil y Paraguay permanecen fuera de la Iniciativa, aunque Paraguay no reconozca a la República Popular China, manteniendo relaciones diplomáticas de larga data con el gobierno establecido en Taipéi. En estos 11 años, los proyectos de la Nueva Ruta de la Seda desarrollados en el marco de esta Iniciativa han implicado inversiones por más de 1 billón de dólares.
Brasil y China celebran, en 2024, 50 años de fructíferas relaciones diplomáticas. Hace 30 años, alcanzaron el nivel de Asociación Estratégica y, con la creación de la Comisión de Alto Nivel Sino-Brasileña para la Consulta y la Cooperación (COSBAN) en 2004, los dos países se unieron al BRICS en 2006, y el nivel de las relaciones bilaterales Brasil-China se elevó al nivel de Asociación Estratégica Integral en 2012. En la reciente reunión de los BRICS Plus, se confirmó su vocación de ser la base principal para un reordenamiento mundial multipolar en favor de proyectos de desarrollo autónomos y soberanos.
Actualmente en Brasil existe un debate público, aunque tímido, sobre la oportunidad y conveniencia de participar en la Nueva Ruta de la Seda. Además de la participación de varios países, especialmente de casi todos los vecinos sudamericanos, existen argumentos económicos y políticos que respaldan las opiniones que se expresan sobre el tema. En un momento en que la integración económica ha dejado de ser la única preocupación relevante para apoyar los actos de las relaciones internacionales, especialmente de los países hegemónicos, resurge el proteccionismo y el tema de la disputa geopolítica, con Estados Unidos y sus aliados buscando reducir la densidad de las relaciones con la República Popular China mientras luchan por impedir su acceso a las tecnologías más avanzadas. Tal disputa geopolítica ha sido uno de los principales argumentos utilizados en Brasil por los opositores a la participación brasileña en la Iniciativa, para argumentar que no sería interesante que el país participara en la BRI porque esto podría atraer el descontento e incluso la oposición de Estados Unidos, también un importante socio comercial brasileño y aun la mayor potencia militar del mundo en la actualidad.
Hay que contradecir que las decenas de países que ya participan en la Iniciativa de la Franja y la Ruta, muchos de ellos pequeños y mucho más frágiles, no tenían tanto desasosiego. Además, ejercer el protagonismo internacional implica tomar decisiones, conocer sus implicaciones. No se trata de un alineamiento ideológico, sino de evaluar los beneficios para la posición de Brasil en la escena internacional y las contribuciones para su desarrollo nacional. En un mundo en transición, con varios focos de conflicto y tensión, reales y potenciales, esto es aún más delicado. Sin embargo, es necesario tener claros los propios intereses nacionales, firmeza y asertividad para quienes quieren ejercer algún liderazgo, incluso en organismos importantes como los BRICS Plus o como candidato a miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU.
En este contexto, el Observatorio Internacional de la Fundación Maurício Grabois (FMG), espacio de reflexión y sistematización del conocimiento mantenido por el Partido Comunista de Brasil, con este informe de síntesis, participa del debate y presenta los elementos que considera más importantes para esta discusión. A partir de la centralidad del Nuevo Proyecto Nacional de Desarrollo, a través del cual se pretende que el pueblo brasileño logre un aumento sustancial de su nivel de vida material y espiritual, y recorra el camino hacia el socialismo en nuestra patria, la FMG reunió a expertos en el tema y sistematizó el debate para presentar las cuestiones que considera más apremiantes y que deberían guiar la decisión brasileña. Se trata de un subsidio que ahora se presenta aquí a la sociedad brasileña, especialmente a los responsables de la toma de decisiones en la dirección del Estado brasileño, para que pueda ser utilizado como faro para la discusión sobre la oportunidad y conveniencia de la participación brasileña en la Iniciativa de la Franja y la Ruta.
La situación de China ha cambiado mucho desde el inicio de la Reforma y Apertura en 1978, que inicialmente fue liderada por el presidente Deng Xiaoping. De una economía todavía relativamente atrasada en comparación con las grandes potencias capitalistas, el país se ha convertido en una de las dos principales potencias económicas del mundo en pocas décadas. En este sentido, el éxito de las políticas de Deng también mostró sus limitaciones temporales, con el agotamiento de varias iniciativas, lo que llevó al presidente Xi Jinping a proponer nuevas soluciones para un nuevo tiempo, a principios de la década pasada. El intento de China de cambiar su nivel de desarrollo a principios de la década de 2010, tras la crisis de las hipotecas subprime, causó una gran consternación en los Estados Unidos, que creían que ese país se volvería más subordinado después de la adhesión a la Organización Mundial del Comercio. Así, el momento actual es de grandes fricciones entre la potencia estadounidense y el gigante asiático y también con Rusia. Y en este sentido, EE.UU. ha presionado a varios socios y aliados para que se alejen de las relaciones con China, incluso causando daños a dichos aliados, como fue el caso de la empresa holandesa ASML, que vio cómo sus ingresos se desplomaban al negarse a exportar máquinas de fabricación de chips a los chinos.
La discusión sobre la participación de Brasil en la Nueva Ruta de la Seda tiene lugar en este contexto de rivalidad geopolítica internacional. Dado que nuestro país se encuentra en América Latina, región en la que Estados Unidos ejerce una fuerte hegemonía, existe el temor de que se desgasten las relaciones con ese país, que además de ser un importante socio económico tendría un gran poder de desestabilización política y militar, hecho que ya se ha visto en varias situaciones regionales. En cuanto a las perspectivas de la situación geopolítica, no es de esperar que las posiciones de EE.UU. se enfríen en un horizonte visible, ya que las señales son claras de preparación para un largo período de rivalidad. Uno de los termómetros de esta realidad son los artículos publicados por la intelligentsia en el área de Relaciones Internacionales y Defensa en las revistas de debate de alto nivel de ese país, como la Foreign Affairs. Tal situación se complica en las relaciones exteriores de Brasil: la posible participación brasileña en la BRI podría haber sido discutida abiertamente con motivo de la visita del presidente Lula a China en marzo de 2023, sin embargo, la polarización política interna, con la extrema derecha alimentando un miedo contra la potencia asiática en un contexto en el que había intentado llevar a cabo un golpe de Estado el 8 de enero del mismo año, fue otro factor que alimentó la cautela con el análisis de la conveniencia y la oportunidad.
Todavía en el tema geopolítico, es necesario tener un análisis sobrio de las posibles implicaciones de la participación de Brasil en la Franja y la Ruta. Aunque muchos creen que la participación brasileña en la Nueva Ruta de la Seda podría entenderse como un alineamiento y esto crearía fricciones con EE.UU. que podrían hacer vulnerable la estabilidad brasileña, hay que considerar que la BRI no tiene mecanismos de defensa mutua ni siquiera de alineamiento político, y hay un enfoque en la cooperación para el desarrollo. De hecho, Brasil es parte de un cuestionable acuerdo de defensa mutua con Estados Unidos y actualmente no hay una gran discusión para su denuncia. Al decidir participar en la Iniciativa de la Franja y la Ruta, lo que Brasil estaría haciendo es mantener su tradición de independencia y autonomía en las relaciones exteriores, de larga tradición, dialogando con varios polos con un enfoque en la autodeterminación nacional y la no injerencia en los asuntos internos de otros países. De hecho, países con excelentes relaciones con EE.UU., como Austria, Chile, Costa Rica y Arabia Saudita, incluyendo a la mayoría de los países sudamericanos ya mencionados, ya forman parte de la Iniciativa, sin que esto haya llegado a tensar las relaciones con EE.UU.
Por otro lado, la rivalidad geopolítica entre Estados Unidos y China ha producido situaciones en las que una eventual participación en la BRI tiende a beneficiar a Brasil. Este es el intento estadounidense de liberarse de la complementariedad económica directa con China buscando la deslocalización cercana como alternativa (nearshoring). Se trata de una estrategia en la que, en lugar de comprar productos chinos, EE.UU. busca alternativas en países más cercanos o más amigables. Países como México y Vietnam se han convertido en grandes beneficiarios de esta política. Sin embargo, en Brasil tampoco faltan ejemplos. Un gran fabricante chino de maquinaria pesada ha estado utilizando su fábrica en Brasil como plataforma de exportación para el mercado estadounidense. Como los aranceles y restricciones estadounidenses tienen algunas limitaciones operativas para no hacer que el comercio sea completamente inviable, normas como estas pueden ayudar aún más a Brasil a atraer empresas chinas para las cuales no existan restricciones de ventas en el mercado estadunidense. Con este fin, la participación de Brasil en la Nueva Ruta de la Seda puede ser de gran valor, y no se puede ignorar ese potencial para generar empleos, ingresos y transferencia de tecnología.
La cuestión de la eventual participación de Brasil en la Iniciativa de la Franja y la Ruta debe estar guiada por el interés nacional y la perspectiva de construir e implementar un Nuevo Proyecto Nacional de Desarrollo para el país. En consecuencia, es necesario negociar con China términos favorables para nuestro país. En varios países, la participación en la Iniciativa de la Franja y la Ruta ha llevado a un aumento de la inversión china, así como a una mayor densidad comercial. En el caso de Brasil, dado el tamaño de su economía y su importancia geopolítica, estas ventajas no se pueden dar en pequeña medida. Por el contrario, Brasil necesita hacer una propuesta audaz para que la parte china la considere. Sin embargo, es posible que, si hay más postergaciones, se pierda el buen momento para una discusión en la que haya ventajas reales para la parte brasileña. Del mismo modo, no se puede pensar en una posible participación en la Iniciativa China sin que Brasil tenga claros sus intereses y los plantee de manera clara y con objetivos tangibles para el socio chino. Brasil es un gran país en el escenario regional y mundial, y eso le permite negociar a altos niveles, pero para eso es necesario que Brasil sepa lo que quiere.
Así, los expertos reunidos por el Observatorio Internacional de la FMG proponen que Brasil no rehúya discutir una posible participación en la Nueva Ruta de la Seda. Pero que haga esa discusión a un alto nivel, centrándose en los beneficios mutuos, con claridad de los intereses brasileños y buscando maximizar las oportunidades derivadas de ello.
En este sentido, hay cuatro temas importantes a discutir con China:
1) intensificar la cooperación en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI), involucrando a instituciones públicas y privadas de CTI, así como a empresas, de Brasil y China, especialmente en áreas estratégicas como energía renovable, biotecnología, bioeconomía, agricultura regenerativa, transporte, aviación civil, economía baja en carbono y nuevas tecnologías de la información y la comunicación, y eligiendo prioridades, como la inteligencia artificial. La experiencia del acuerdo Satélite Chino-Brasileño de Recursos Terrestres (CBERS), firmado en 1993, demuestra que estas podrían ser experiencias exitosas.
2) definir e implementar proyectos de inversión, en asociación con China, para impulsar, reforzar y complementar la estrategia brasileña de reindustrialización sobre nuevas bases tecnológicas, la Nueva Industria Brasil (NIB), en sus seis misiones que incluyen los sectores de infraestructura, vivienda y movilidad, agroindustria, complejo industrial de salud, transformación digital, bioeconomía y transición energética, y tecnología de defensa.
3) crear las condiciones para el aumento de la complejidad del comercio bilateral, incluyendo el aumento de las exportaciones brasileñas de productos de mayor valor agregado.
4) promover la integración sudamericana, con la participación de China y su capacidad de proyectamiento y financiamiento, especialmente en la construcción de infraestructura, a través de la definición de proyectos prioritarios, incluyendo la compra de insumos en Brasil y la región sudamericana.
En otras palabras, Brasil necesita tener claro el papel de la asociación estratégica global con China en su Nuevo Proyecto Nacional de Desarrollo, y saber replicar, sin alineamientos automáticos, las estrategias que el propio Brasil utilizó en su puesta en marcha industrial, adaptadas a los tiempos, incluyendo joint-ventures, compromisos de transferencia de tecnología, obligaciones con respecto a las inversiones y la innovación, asegurando de igual manera las condiciones sectoriales de desarrollo y acceso a las nuevas tecnologías.
A partir del establecimiento de estas grandes prioridades, es necesario, a partir de un proyecto brasileño de aceleración del desarrollo y de búsqueda de la autonomía nacional y la integración regional, desplegarlas en iniciativas concretas con plazos y metas. Es sabido que los Memorandos de Entendimiento firmados en el ámbito de la Iniciativa de la Franja y la Ruta son generalmente concisos y tratan de la cooperación de manera genérica. Es posible, sin embargo, priorizar los sectores más importantes de manera amplia y, posteriormente, en los planes de trabajo, enfocarse en aumentar el detalle para hacer alcanzables los proyectos acordados. Esta debería ser una estrategia de Brasil en una discusión de participación en la Iniciativa de la Franja y la Ruta: centrarse en los intereses brasileños, y para ello es fundamental que el Estado brasileño, así como los sectores empresariales, sean conscientes de que es posible y deseable utilizar esta oportunidad como palanca para el desarrollo sostenible y para la búsqueda de una mayor autonomía nacional. Así, es necesario superar algunas restricciones mentales que se han colocado en parte de la dirigencia brasileña de varios sectores, que creen que es prudente abdicar de cualquier búsqueda de estrategia y planificación para el desarrollo del país. Por el contrario, es necesario demostrar la necesidad de un desarrollo sostenible que reduzca las desigualdades sociales y regionales, y esto solo puede suceder con una estrategia audaz de diversificación de oportunidades.
Por último, es necesario calcular el posible costo de la no participación de Brasil en la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Como todo en política, hay tiempo y implicaciones. Si Brasil no participa en el proyecto, estará se alejando de la iniciativa diplomática más importante de Pekín, un socio con el que hay grandes sinergias. Brasil se encontraría fuera de una iniciativa que involucra a más de 150 países, y que es impulsada por un socio estratégico de BRICS Plus. Brasil no sería parte de decisiones importantes sobre proyectos de infraestructura efectivos relacionados con la integración sudamericana, ya que, con la excepción de Paraguay, todos sus vecinos de la región ya participan en la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Por último, hay que se pensar ¿hasta qué punto la no participación de Brasil garantizaría la no injerencia de Estados Unidos en los asuntos internos brasileños? En las relaciones internacionales se respeta a quienes se enorgullecen en la defensa de sus propios intereses nacionales.
En definitiva, se trata inequívocamente de una decisión tan compleja como importante. Lo cierto es que la toma de decisiones, a favor o no, tendrá implicaciones. Y, por supuesto, nuestro proyecto nacional depende de la claridad sobre la dirección de las transformaciones internacionales. Históricamente, la inserción internacional ha sido decisiva en la trayectoria de los países. Con Brasil no fue, no es y no será diferente.