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A volta da política industrial

Dani Rodrik Publicado em 14.04.2010

Um governo que não comete erros ao incentivar um setor produtivo é um governo que está cometendo o erro ainda maior de não se empenhar com vigor

O primeiro-ministro britânico, Gordon Brown, propagandeia-a como um veículo para a criação de empregos altamente qualificados. O presidente francês, Nicolas Sarkozy, fala sobre usá-la para manter empregos industriais na França. O economista-chefe do Banco Mundial, Justin Lin, apoia-a abertamente para acelerar mudanças estruturais nos países em desenvolvimento. A consultoria McKinsey assessora governos sobre como fazê-la da maneira certa.

Na verdade, ela nunca saiu de moda. Economistas enamorados do neoliberal Consenso de Washington podem tê-la descartado, mas economias bem sucedidas sempre contaram com políticas públicas que promovam crescimento mediante aceleração de transformações estruturais.

A China é um exemplo. Sua extraordinária capacidade de produção repousa, em grande parte, no apoio governamental a novos setores produtivos. As empresas estatais têm atuado como incubadoras de competências técnicas e de talento gerencial. Exigências de conteúdo local resultaram no nascimento de fornecedoras de produtos automotivos e eletroeletrônicos. Generosos incentivos a exportações têm ajudado empresas a penetrar em mercados competitivos em nível mundial.

O Chile, frequentemente retratado como um paraíso do livre mercado, é outro exemplo. Seu governo desempenhou um papel crucial no desenvolvimento de cada exportação relevante que o país produz. Uvas chilenas invadiram os mercados mundiais graças ao financiamento público de pesquisa e desenvolvimento. Produtos florestais foram fortemente subsidiados por ninguém menos que o general Augusto Pinochet. E a bem-sucedida indústria do salmão é uma criação da Fundación Chile, um fundo de investimentos de risco semipúblicos.

Mas, quando se trata de política industrial, são os Estados Unidos que detêm a parte do leão. Isso é irônico, porque a expressão “política industrial” é anátema no discurso político americano. Ela é usada quase exclusivamente para intimidar adversários políticos com acusações de intenções econômicas estalinistas.

No entanto, os EUA devem muito de seu talento inovador ao apoio governamental. Como explica Josh Lerner, professor da Harvard Business School, em seu livro “Boulevard of Broken Dreams” (Bulevar dos Sonhos Destroçados), contratos com o Departamento de Defesa dos EUA (DoD, sigla em inglês) desempenharam um papel crucial na aceleração do crescimento inicial do Vale do Silício. A internet, possivelmente a inovação mais significativa do nosso tempo, nasceu de um projeto do DoD iniciado em 1969.

E a adoção de políticas industriais pelos EUA também não é uma questão de interesse apenas histórico. Hoje, o governo federal americano é, de longe, o maior empreendimento capitalista do mundo. Segundo o “The Wall Street Journal”, o Departamento de Energia dos EUA (DoE) sozinho está planejando gastar mais de US$ 40 bilhões em empréstimos e subsídios para incentivar as empresas privadas a desenvolverem tecnologias verdes, como carros elétricos, novas baterias, turbinas eólicas e painéis solares. Durante os três primeiros trimestres de 2009, as firmas de investimento de capital privado colocaram menos de US$ 3 bilhões combinados nesse setor. O DoE investiu US$ 13 bilhões.

A mudança no sentido da adoção de políticas industriais é, portanto, um reconhecimento bem-vindo do que os analistas sensatos do crescimento econômico sempre souberam: o desenvolvimento de novos setores produtivos muitas vezes necessita um empurrãozinho do governo. O empurrão pode assumir a forma de subsídios, empréstimos, infraestrutura, e outros tipos de apoio. Mas basta arranhar a superfície de qualquer novo setor produtivo bem-sucedido em qualquer país, e provavelmente encontraremos sinais de apoio governamental.

A questão real, na discussão de políticas industriais, não é se devem ser praticadas, mas como. Aqui vão três princípios importantes para ter em mente.

Primeiro, política industrial é um estado de espírito, e não uma lista de políticas específicas. Seus praticantes bem sucedidos compreendem ser mais importante criar um clima de colaboração entre o governo e o setor privado do que fornecer incentivos financeiros. Por meio de conselhos deliberativos, fóruns de desenvolvimento de fornecedores, conselhos consultivos para investimentos, mesas-redondas setoriais ou fundos público-privados para investimentos de risco, a colaboração tem como objetivo recolher informações sobre oportunidades de investimento e pontos de estrangulamento. Isso exige um governo que esteja contratualmente casado com o setor privado – mas com separação de bens.

Em segundo lugar, políticas industriais precisam estar sujeitas a incentivos e ameças. Tendo em conta seus riscos e as disparidades entre seus benefícios sociais e privados, inovações exigem rendas – retornos acima do que proporcionam mercados competitivos. É por isso que todos os países têm um sistema de patentes. Mas incentivos ilimitados criam custos: podem aumentar os preços ao consumidor e canalizar recursos para atividades improdutivas. É por isso que as patentes expiram. O mesmo princípio deve ser aplicado a todos os esforços governamentais na geração de novos setores produtivos. Incentivos governamentais precisam ser temporários e vinculados a desempenho.

Em terceiro lugar, os praticantes de políticas industriais precisam ter em mente que elas se destinam a servir à sociedade em geral, e não aos burocratas que a gerenciam ou às empresas que recebem incentivos. Para proteção contra “abuso e captura”, políticas industriais devem ser realizadas de forma transparente e responsabilizável, e seus processos devem permanecer abertos à entrada de novos competidores, assim como a empresas já estabelecidas.

O chavão lançado contra a política industrial é que governos não podem escolher vencedores. Evidentemente, não podem, mas isso é irrelevante. O que determina o sucesso de políticas industriais não é a capacidade de escolher os vencedores – mas a capacidade de deixar os perdedores caírem fora – um requisito muito menos exigente. Incertezas asseguram que até mesmo políticas ótimas conduzem a erros. O crucial é que os governos percebam esses erros e retirem seu apoio antes que as políticas tornem-se demasiado dispendiosas.

Thomas Watson, fundador da IBM, disse certa vez: “Se você quiser ter êxito, aumente sua taxa de erros”. Um governo que não comete erros ao incentivar um setor produtivo é um governo que está cometendo o erro ainda maior de não estar se empenhando com suficiente vigor.

Dani Rodrik, professor de Economia Política na Escola de Governo John F. Kennedy da Universidade Harvard, é o primeiro agraciado com o prêmio Albert O. Hirschman do Conselho de Pesquisas em Ciências Sociais. Seu livro mais recente é “One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth. (Uma economia, muitas receitas: globalização, instituições e crescimento econômico)”.

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Fonte: jornal Valor Econômico