Um dos objetivos do governo deve ser o de formular políticas que contribuam para a solução de nossos problemas sociais e econômicos. Quanto a que problemas são esses e que objetivos devem ser perseguidos, existe hoje um razoável consenso. Poderíamos, de forma simplificada, elencar as cinco principais questões que têm estado no centro dos debates econômicos das sociedades capitalistas do pós-guerra: manutenção de um alto nível de emprego; estabilidade de preços; eficiência; distribuição equitativa da renda; e crescimento econômico.

Embora poucos ousem, ao menos publicamente, declarar-se contra a busca de qualquer um desses objetivos, grande discórdia se estabelece quando a questão é saber como atingi-los. No centro do debate está um problema crucial: qual o papel apropriado do Estado para que tais metas sejam atingidas?

Em torno dessa questão, há os que advogam a idéia de que os mercados privados, livres da tirania do governo, dariam conta dos problemas. Para os que assim pensam, a intervenção do governo para tentar corrigir as “imperfeições do mercado” acaba fazendo surgir distorções ainda maiores. Estado bom, dizem eles é Estado pequeno.

Uma outra corrente advoga que a economia de mercado deixada ao seu livre curso é extremamente instável e incapaz, por si mesma, de dar resposta satisfatória aos problemas acima colocados. Prescrevem, portanto, um papel ativo do governo para que o sistema econômico mantenha-se estável, e os objetivos propostos sejam alcançados.

Em nossa história recente, é provável que encontremos exemplos que poderiam ser usados por essas correntes para justificar seus argumentos. A realidade, entretanto, é muito mais complexa e matizada. Provavelmente haverá situação em que as soluções de mercado sejam as mais adequadas, ou até mesmo as únicas possíveis. Não se pode negar, entretanto, que a instabilidade é uma característica intrínseca do capitalismo. As metas mencionadas são, frequentemente, contraditórias entre si, e, ao atingir uma delas, não raro não nos afastamos das demais. Não se pode negar, enfim, que o governo joga um papel fundamental quando tais situações se configuram, ao promover movimentos contracíclicos e arbitrar as perdas, para evitar a ocorrência de situações caóticas e socialmente insustentáveis.

Se admitimos como importante e necessária a intervenção do Estado no funcionamento do sistema econômico, não podemos desconhecer que ela será tanto mais eficiente e eficaz quanto mais eficientes e eficazes forem os instrumentos à sua disposição.

Entre os diversos instrumentos que o governo tem à mão para intervir na economia, dois se destacam nas sociedades capitalistas modernas: a política fiscal e a política monetária.
Através da política fiscal, objeto desta discussão, o governo pode tanto influir no nível da demanda agregada da economia (e, portanto, afetar os dois primeiros objetivos mencionados – o nível de emprego e a estabilidade dos preços) como pode também contribuir para o alcance dos demais objetivos mencionados (distribuição de renda, crescimento, e eficiência do sistema econômico).
A bem da verdade, a política fiscal é um dos poderosos instrumentos que o governo tem à mão para interferir no funcionamento do sistema econômico. Desde logo, portanto, quando se coloca a questão da reforma tributária, é preciso que uma questão básica seja respondida: que tipo de Estado queremos?

Uma vez definido o tipo de Estado que queremos, se o Estado mínimo e passivo do laissez faire ou o Estado ativo do welfare state, o sistema tributário deverá adequar-se a ele.

Essa questão é de extrema relevância, uma vez que se fala em “reforma fiscal” e “reforma tributária” como se houvesse um consenso nacional em torno da questão. Desconhece-se, entretanto, que a reforma fiscal e a reforma tributária dos que advogam a tese do Estado mínimo vão exatamente em direção oposta às reformas preconizadas por aqueles que vêem um papel importante na ação do governo para a consecução dos objetivos mencionados.

No conjunto de propostas que estão hoje em discussão, tanto há propostas que caminham na primeira direção e advogam menos Estado, menos impostos e menos políticas sociais, como também há as que caminham na direção oposta e reivindicam mudanças na política fiscal e tributária, de forma a dotar o Estado de maior capacidade de intervenção no sistema econômico.

A discussão torna-se ainda mais complicada pela confusão que se faz entre “reforma fiscal” e “reforma tributária”. Reforma tributária transformou-se, para o cidadão comum, em sinônimo de equilíbrio fiscal. Trata-se, evidentemente, de uma idéia enganosa, uma vez que uma coisa não implica a outra. No início dos anos 1980 a reforma tributária promovida pelo governo Reagan nos EUA fez com que o déficit público americano alcançasse patamares inusitados.

A questão tributária é apenas um dos lados da questão fiscal. Diz respeito, basicamente, às formas de financiamento dos gastos do governo. A questão fiscal, entretanto, é muito mais ampla, e trata não apenas da forma que o governo deve arrecadar os recursos de que precisa, mas, principalmente, da forma como o governo gasta esse recursos.

Se um governo arrecada uma grande parcela em tributos, deve oferecer um alto nível social ao povo

Teoricamente, não deveria haver contradição entre uma e outra questão. Espera-se que quanto mais um governo arrecade mais participe dos esforços para alcançar os objetivos mencionados inicialmente. Assim, se um governo arrecada uma grande parcela da renda nacional na forma de tributos, deveria, em contrapartida, oferecer um alto nível de segurança social aos cidadãos. Pelo menos é o que ocorreu em países onde se implantou de forma efetiva o Estado de bem-estar social. O governo arrecada impostos e contribuições que vão, não raro, acima de 50% do PIB, mas, em compensação, oferece garantias sociais ao cidadão de tal monta que justificam essa aparente voracidade do fisco.

No Brasil, entretanto, vive-se uma situação insólita. Quando se compara nossa carga tributária à dos países desenvolvidos, constata-se ser pequena. Quando se observa, entretanto, o outro lado do problema, isto é, o que o governo faz com o dinheiro que arrecada, chega-se a conclusão oposta. No fundo a questão é a seguinte: o governo arrecada pouco, e gasta mal o dinheiro arrecadado.
Tal contradição fica patente quando se observa a execução orçamentária do governo e se verifica o peso desproporcional dos pagamentos de juros da dívida pública, quando comparado aos demais gastos do governo.

Paralisou-se, no final de 1995, a manutenção de estradas federais por falta de R$ 32 milhões (1) no orçamento do Ministério dos Transportes, e foram pagos, no mesmo ano, mais de R$ 4 bilhões aos credores da dívida externa. Enquanto todas as despesas de custeio e investimento do governo federal em 1995 não passaram de R$ 12 bilhões, a rolagem da dívida interna, até o mês de outubro já havia custado aos cofres do tesouro mais de R$ 14 bilhões. São Paulo arrecadou em 1995, de ICMS, cerca de R$ 16 bilhões e, sem que o estado tenha feito um único novo empréstimo, os juros da dívida interna cresceram R$ 18 bilhões. Segundo matéria publicada na imprensa (2), a previsão é de que o gasto do governo federal com os juros em 1996 alcance R$ 32,7 bilhões, dos quais R$ 26,4 bilhões gerados pela dívida interna. Considerando que a arrecadação tributária federal deverá alcançar em 1995 cerca de R$ 80 bilhões (3), tem-se uma dimensão do verdadeiro desequilíbrio fiscal do Estado brasileiro.

No Brasil, os tributos não cumprem a função de distribuição de renda, como deveria acontecer

O reverso da medalha é a questão da distribuição de renda. Além de financiar diretamente os gastos do governo, os tributos são importante instrumento de distribuição de renda dos países. No Brasil, entretanto, nunca cumpriram essa função. A nossa concentração de renda é uma das maiores do mundo. Estudo recente publicado pelo Dieese (4) mostra que no Brasil, em 1990, os 20% mais pobres dispunham de 2,6% da renda pessoal disponível, enquanto os 20% mais ricos ficavam com 48,1%. Dos países relacionados no estudo, o Brasil é o que apresentava a pior situação.

É evidente, portanto, que não basta defendermos a realização de uma reforma tributária que torne o sistema tributário mais “eficiente”. É preciso que, acoplada a reforma tributária, realize-se uma reforma fiscal que modele a ação do Estado brasileiro na direção de realmente alcançarmos uma justiça social maior. Sem isso, tudo será inútil.

O sistema tributário brasileiro – situação atual

O sistema tributário brasileiro (5) acumulou, ao longo do tempo, inúmeras distorções. Entre os diversos problemas que vem acumulando, destacamos os seguintes:

a) Desmonte da organização da administração tributária federal e ausência de medidas que assegurem maior eficiência e eficácia da administração tributária;
b) alto índice de evasão tributária;
c) elevação da carga tributária efetiva, isto é, elevação da carga tributária para os setores que cumprem suas obrigações fiscais;
d) estreiteza da base de tributação;
e) estrutura tributária regressiva;
f) inexistência de tributação efetiva sobre o patrimônio; e g) oneração tributária das exportações, de bens de capital e insumos de produção.

Afirma-se frequentemente que o Brasil tem uma das maiores cargas tributárias do mundo. Afirma-se também que há uma tendência mundial no sentido de reduzir os impostos. Nenhuma dessas afirmações, rigorosamente, é correta.

“Em toda a área abrangida pelo OCDE, as despesas públicas aumentaram de 37,2% do PIB na década de 1980 para um índice estimado de 41,05% no ano passado. Nos principais países europeus, essa taxa subiu de 44,7% para 51%. Mesmo no Reino Unido, onde o governo comprometeu-se a estabelecer limites ao poder do Estado, o índice permanece estático em cerca de 43%” (6).

Na Suécia, por exemplo, os impostos correspondem a 53% do PIB. Também ultrapassam os 50% do PIB na Dinamarca, e ficam próximos desse valor em países como Finlândia, Holanda, Noruega, Bélgica e Itália. No Japão e nos Estados Unidos, estão próximos a 30%. O único país da OCDE que tem uma carga tributária semelhante à média histórica brasileira é a Turquia, com 23% do PIB.

A carga tributária no Brasil é, em média, 25% do PIB. Em 1994, chegou a 28%. Em 1995, estima-se uma carga tributária de 30,7% do PIB. Embora tenha se elevado substancialmente nos últimos dois anos, é bem mais modesta que a da maioria dos países desenvolvidos. É, entretanto, altamente heterogênea, dando origem a inúmeras distorções, cuja base está no caráter regressivo de nossa estrutura tributária (os mais pobres pagam proporcionalmente mais impostos que os ricos), na baixa abrangência de nossa base de tributação e na reintrodução de alguns impostos em “cascata” (7), isto é, impostos que se sobrepõem de forma cumulativa nas diversas etapas do processo produtivo, prejudicando em especial os setores mais “horizontalizados” da economia.

O resultado desse processo cumulativo de distorções no sistema tributário é o aumento da “carga efetiva de impostos”, isto é, do montante recolhido por aqueles setores que realmente pagam impostos.

A demonstração mais efetiva dessas distorções pode ser vista no fato de que:
“a despeito de todos os 'pacotes fiscais' que traziam elevação de alíquotas e criação de novos tributos, constata-se que a carga tributária se manteve praticamente constante ao longo desse período, ampliando a privatização dos recursos públicos por determinados segmentos da sociedade e penalizando os que estão sob maior controle” (8).

Conforme relata matéria publicada na Gazeta Mercantil,
“(…) os bancos pagam muito menos impostos sobre os lucros do que se imagina. Apesar de sofrerem uma tributação nominal que varia entre 50% e 55% a título de Imposto de Renda (IR) e Contribuição Social sobre o Lucro (CSL), as instituições financeiras chegam a reduzir a menos de 6% o valor real desses impostos” (9).

Isso é feito através de mecanismos de “planejamento tributário”, que consistem no aproveitamento de brechas deixadas na legislação tributária para, legalmente, evadir-se da tributação.
Quando se observa a estrutura tributária brasileira, verifica-se que a distribuição do ônus tributário pesa de maneira mais do que proporcional sobre os assalariados e os setores de renda mais baixa.
Estudo recente da Fundap afirma que:

“(…) a análise comparativa entre as cargas tributárias revela, para a OCDE, grande harmonia e equilíbrio entre as distintas bases de tributação, além da preferência crescente pela utilização de impostos gerais sobre o consumo e pela tributação das pessoas físicas no imposto de renda (…) No caso brasileiro, não há equilíbrio na composição da carga tributária, sendo exagerado o peso das contribuições sociais, sobretudo as que incidem sobre o faturamento, e muito baixa a participação da tributação sobre a renda” (10).

A participação dos impostos sobre a renda, os lucros e a propriedade no Brasil é significativamente menor que a média dos países europeus, tanto em termos de porcentagem do PIB quanto em termos de porcentagem da receita total. Enquanto no Brasil os impostos oriundos desses fatos gerados respondem por 5,6% do total dos tributos arrecadados, na Comunidade Européia respondem por 22,4%.

No Brasil, as contribuições sociais respondem por uma parcela significativamente superior da carga tributária em relação à média européia (33,8% Brasil contra 28,4% na CEE). Tal fato está relacionado com as tentativas recentes do governo federal em reconcentrar receitas no âmbito da união apelando para a criação de novas contribuições sociais que não entram na partilha dos impostos federais entre estados e municípios.

Finalmente, a parcela da receita total decorrente dos impostos sobre o consumo é expressivamente mais alta no Brasil do que na Europa. Enquanto lá os impostos sobre o consumo contribuem com 31,9% da receita total, no Brasil esse percentual é de 43,8%. De acordo com o trabalho desenvolvido pela Coordenação Geral dos Estudos Econômico-Tributário da Secretaria da Receita Federal (11), as taxações efetivas revelam para o Brasil uma tributação maior sobre o trabalho e sobre o consumo, relativamente ao capital. Enquanto a alíquota efetiva média sobre o capital é de apenas 8,18%, os rendimentos do trabalho são taxados em 19,27%. O consumo é taxado em 16,75%.
Situação bem diversa encontra-se nos países da OCDE, onde os rendimentos oriundos do capital são taxados em 38,43%, a renda do trabalho em 32,83% e o consumo em 12,65%.

Observando-se as duas situações, percebe-se claramente o quanto a estrutura tributária brasileira é mais regressiva que a observada em países desenvolvidos.

No Brasil, o tributo pesa duas vezes mais para famílias de baixa renda, numa flagrante injustiça

Um outro estudo do Dieese (12) mostra que, no Brasil, o peso dos tributos para as famílias de baixa renda é duas vezes superior ao daquelas com renda mais alta. Enquanto a carga tributária efetiva para quem ganha até um salário-mínimo é de 33,5%, os que recebem mais de 100 salários-mínimos são tributados em apenas 15% – uma situação exatamente inversa daquela que se poderia esperar de um sistema tributário mais justo.

As disfunções do sistema tributário brasileiro não apenas discriminam os assalariados e a parcela dos trabalhadores de baixa renda. As recorrentes tentativas do governo federal de recuperação da receita através do aumento das alíquotas nominais de impostos e contribuições sociais têm dado origem a outras importantes distorções.

O aumento da evasão fiscal e da informalidade é o que mais chama a atenção. São os elementos centrais no aumento da carga tributária efetiva daqueles setores sob maior controle dos órgãos de fiscalização.

O excessivo número de tributos acarreta custosas obrigações acessórias aos contribuintes, dificulta o controle fiscal e estimula a evasão. Há, atualmente, sete impostos federais, três estaduais, quatro municipais, além de 15 taxas para o exercício de poder da polícia, 17 para a prestação de serviços, 20 espécies diferentes de contribuições sociais e 14 tipos de contribuições econômicas.

Uma outra questão que precisa ser destacada no caso das contribuições sociais, em particular aqueles incidentes sobre o faturamento (PIS-PASEP e Cofins) é o seu caráter cumulativo, configurando contribuição em cascata. Tal fato vai em sentido contrário à tendência mundial de tributação sobre a produção e consumo, que se baseia no valor agregado. Além de onerarem o consumidor final por se tratar de tributos indiretos e, portanto, repassados aos preços, esses tributos comprometem a competitividade de nossas exportações, devido à impossibilidade prática de sua desoneração.
Podemos, enfim, afirmar que:

“(…) existem hoje, na estrutura impositiva brasileira, problemas de conceituação de impostos, de desoneração imperfeita, de tributações em cascata e de estreiteza das bases de tributação que distorcem a incidência tributária, além de elevar excessivamente a carga microeconômica de impostos. Desses problemas, aparentemente menores, e não do arcabouço tributário como um todo, deriva-se o sentimento dos agentes econômicos e sociais de que a carga tributária é excessiva, embora no agregado ela seja baixa” (13).

A proposta do governo

Em 23 de agosto de 1995, o governo enviou ao Congresso a Proposta de Emenda à Constituição que altera o capítulo do sistema tributário da Constituição Federal. De acordo com a exposição dos motivos, essa Proposta visa a melhorar a qualidade do sistema tributário brasileiro, mediante quatro objetivos fundamentais:

a) Simplificar o referido sistema, aumentando sua economicidade para o fisco e para o contribuinte;
b) facilitar o combate à sonegação e às injustiças criadas;
c) diminuir o Custo-Brasil e ampliar a competitividade da nossa economia; e
d) permitir uma distribuição social mais justa da carga tributária (14).

O núcleo da emenda constitucional é a extinção do IPI e sua substituição por um imposto sobre o valor adicionado, o caso do próprio ICMS, que será “administrado, arrecadado e fiscalizado, no que lhe couber, pela União, pelos Estados e Distrito federal” (15). De acordo com a proposta, o IPI, um imposto federal, deixaria de existir, e o ICMS, atualmente um imposto estatal, passaria a duas alíquotas: uma estadual e outra federal. Dada essa dupla competência sobre o mesmo tributo, ou se quisermos, essa duplicidade de tributos sobre um mesmo fato gerador (16), a Proposta de Emenda à Constituição propõe a celebração de convênios entre a União e os estados, “para assegurar a uniformidade de procedimentos administrativos e interpretações” (17).

A Proposta contempla ainda outras medidas:
– Desoneração completa das exportações de bens e serviços da incidência de novo Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), já representado pela fusão com o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
– isenção do Imposto sobre Serviços (ISS) sobre as exportações de serviços;
– desoneração dos investimentos com isenção do novo ICMS sobre a aquisição de máquinas e equipamentos de uso produtivo; e
– maior tributação sobre as importações, uma vez que, ao contrário do atual IPI, a alíquota federal do ICMS incidirá sobre os bens adquiridos no mercado externo.

Além disso, o projeto propõe a implementação do princípio do destino para a cobrança da alíquota estadual do ICMS: o montante do imposto recolhido pertenceria ao estado onde o bem foi efetivamente consumido.

Para evitar a chamada “guerra fiscal”, o projeto estabelece que as alíquotas estaduais do ICMS serão definidas de maneira uniforme por mercadorias ou serviço, sem distinção de operações internas e interestaduais, pelo Senado federal. Proíbe ainda qualquer tipo de financiamento pelos bancos estaduais dos valores a serem recolhidos, fechando assim mais uma porta importante para a guerra fiscal (18). Estabelece, também, que sempre que uma alíquota estatal for reduzida haverá aumento automático da alíquota federal, de forma que a tarifa final permaneça constante.
Proíbe também a redução da base de cálculo, bem como a concessão de crédito, anistia ou remissão relativa a impostos, a não ser que lei específica o permita.

Projeto traz novidades, dando maior liberdade aos municípios e mudando áreas de competência

As eventuais perdas dos estados e municípios com a desoneração das exportações será compensada por um fundo formado por 20% da arrecadação do IPI e, depois de 1998, pela alíquota federal do ICMS, para compensar as perdas dos estados, estimadas em cerca de R$ 1,5 bilhão.

O Projeto introduz outras novidades:
– A quebra do sigilo bancário pela Receita Federal;
– a possibilidade de o governo instituir empréstimos compulsórios “visando ao enxugamento da liquidez da economia”;
– a possibilidade de cobrança de pedágio em vias conservadas por empresas privadas;
– a transferência do ITR (Imposto Territorial Rural) para a competência estadual;
– a instituição de um piso para a alíquota do Imposto Sobre Serviço (ISS);
– a concessão de maior liberdade aos municípios para taxar de forma progressiva a propriedade territorial urbana (IPTU);
– a não alteração dos critérios de repartição das receitas entre os três níveis do governo fixados pela Constituição de 1988;
– a não alteração das chamadas contribuições sociais, uma vez que a Proposta de Emenda à Constituição só diz respeito ao capítulo referente ao Sistema Tributário (19).
O projeto exime a União da exigência da anterioridade para a instituição de novos impostos e empréstimos compulsórios. Além disso permite a sua contribuição através de lei ordinária ou medida provisória (20).

Três alíquotas para IRPF: 15%, 25% e 35%. Esta última é vista como ineficaz pela Receita Federal

Além da Proposta de Emenda à Constituição, o governo encaminhou ao Congresso dois outros projetos: um alterando o Imposto de Renda – Pessoa Jurídica (IRPJ), e outro alterando o Imposto de Renda – Pessoa Física (IRPF).
O primeiro foi aprovado pela Câmara Federal em 09-11-1995 depois de diversas alterações em relação à proposta original.

Os principais pontos do projeto aprovado são estes:
– Redução da atual alíquota de 25% para 15% para as empresas que registram um lucro real acima de R$ 240 mil. Hoje, a base mínima de tributação é de R$ 130 mil, com alíquotas adicionais de 12% a 18%;
– fim da correção monetária sobre os balanços;
– isenção das remessas de dividendos ao exterior da incidência de Imposto de Renda;
– a tributação sobre o mercado de capitais continua como é hoje: 10% para os investidores nacionais e isenção aos estrangeiros;
– para efeito de pagamento de imposto sobre o lucro, os lucros obtidos no país e no exterior serão agregados;
– o projeto estabelece também uma diferenciação de prejuízos operacional e não-operacional, e permite que a compensação de prejuízos seja feita apenas com lucros da mesma natureza.

Como forma de amenizar o impacto do fim da correção monetária dos balanços, foi introduzida a possibilidade da dedução dos juros sobre o capital próprio, até o limite das taxas de juros de longo prazo (TLJP), condicionada à existência de lucro ou reserva de lucro em valor superior ao dobro do juro creditado.

O projeto relativo ao IRPF mantém, para 1996, três alíquotas: 15% para os contribuintes com rendimentos entre R$ 900 e R$ 1.800; 25% para os que recebem entre R$ 1.800 e R$ 16.000; e 35% para quem tiver rendimentos superiores a R$ 16.000. Segundo noticiado pela imprensa (21), o governo estaria contando com a derrubada da terceira alíquota pelo Congresso, pois, além de abranger apenas 12 mil dos 6 milhões de contribuintes, é considerada ineficaz pela Receita Federal.

Avaliação crítica

Como já foi observado, o sistema tributário brasileiro sofre de uma série de disfunções que acabam lhe conferindo um caráter regressivo e afetam de maneira negativa a eficiência do setor produtivo. As recorrentes tentativas do governo federal de manter e ampliar sua participação no total arrecadado levaram, por sua vez, a um aumento exagerado no número de tributos, principalmente as chamadas contribuições sociais, e a um aumento mais que proporcional da carga tributária efetiva àqueles setores sobre os quais o fisco tem maior capacidade de controle.

A expectativa em torno das reformas propostas pelo governo era de que pudessem contribuir para o avanço do sistema tributário pelo menos em três questões importantes:

– Diminuir a regressividade 22 do sistema;
– eliminar aqueles aspectos do sistema que afetam de maneira negativa a eficiência do sistema produtivo nacional, particularmente no que se refere a sua competitividade internacional;
– redução do nível de sonegação.

A reforma proposta não busca maior equidade vertical, mas cobre uma brecha de evasão fiscal

Sob esse prisma, a reforma proposta pelo governo pode ser criticada. Quanto à questão da regressividade, observa-se no conjunto de propostas uma grande ênfase na ampliação da base tributária, principalmente pelo peso cada vez maior que os impostos indiretos adquirem. Nenhuma ênfase, entretanto, é observada na busca de maior equidade vertical. No que se refere ao IRPJ, é preciso registrar um avanço: a agregação dos lucros obtidos em território nacional e estrangeiro para efeito de cálculo do imposto devido cobre uma importante brecha de evasão fiscal, no caso das empresas que mantêm subsidiárias nos chamados “paraísos fiscais”. No que se refere à tributação dos lucros em bolsa obtidos no mercado de capitais por investidores externos, ocorreu um claro recuo do governo em relação à proposta original. O projeto inicial previa a tributação dos ganhos obtidos nas bolsas tanto para residentes como para não residentes com alíquotas de 5%, 10% e 15% nos anos de 1996, 1997 e 1998 respectivamente. O relator do projeto introduziu uma mudança tornando isentas para todos as aplicações com prazo igual ou superior a 180 dias. Diante da alegação da Receita Federal de não ter como fiscalizar os prazos de investimentos e do lobby das bolsas de valores, acabou-se recuando e voltando-se à situação atual: taxação de 10% para os investidores residentes no país e isenção para os não residentes.

A proposta inicial do governo já era tímida. O Chile, por exemplo, taxou em 30% a entrada de recursos financeiros especulativos. O recuo para a posição atual, entretanto, é inexplicável. A dívida interna tem crescido a uma velocidade assustadora – do final de junho até o final de setembro cresceu de R$ 69,5 bilhões para 98,4 bilhões – quase 30 bilhões em três meses. Grande parte desse crescimento da dívida interna é contrapartida da entrada desses recursos externos especulativos. Manter esses ganhos especulativos isentos de tributação, enquanto grande parte dos tributos arrecadados é utilizada justamente para o pagamento dos juros da dívida interna que essa entrada de capitais acarreta, é dar ao sistema tributário a função inversa da que deveria ter. Ao invés de distribuir renda, contribui para concentrá-la.

Acrescente-se ainda o agravante de que grande parte desses “recursos externos” que estão sendo isentos é, na realidade, de recursos originários do próprio país, que apenas dão esse “passeio” ao exterior para poder fugir da tributação que a lei impõe aos investidores nacionais. Segundo o próprio relator do projeto (23), dos US$ 20 bilhões que entraram no Brasil com base no chamado Anexo IV – as normas do Banco Central que disciplinaram as operações de estrangeiros nas bolsas –, cerca de um terço, ou US$ 7 bilhões, saíram do próprio país por meio das CC5 – contas bancárias abertas no Brasil por pessoas físicas e jurídicas residentes no exterior, e que podem ser movimentadas livremente. Isto é, o dinheiro sai pela CC5 e retorna pelo Anexo IV, fugindo, assim, da tributação.

Há ainda dúvidas quanto ao resultado efetivo em termos de aumento de arrecadação que as demais mudanças introduzidas de fato trarão. Segundo noticia a imprensa (24), o governo imagina que as mudanças introduzidas permitirão um ganho adicional de 5,7 bilhões. É preciso considerar, entretanto, que as mudanças com o fim da correção monetária, que tendem a elevar a base tributável e aumentar a arrecadação, poderão ser mais que compensadas pela possibilidade de lançar-se como despesas o pagamento de juros sobre o capital próprio dos acionistas.

A transferência do ITR à esfera estadual é um equívoco e atrapalha o cruzamento de dados

No que se refere ao IRPF, o pouco empenho do executivo em aprovar a terceira alíquota (de 35%) para os níveis superiores de ganho é revelador de que o foco de atenção atual do governo não é a questão da regressividade da estrutura tributária.

Outro equívoco do governo é a transferência do ITR para a esfera do governo estadual. Caso haja de fato vontade política de transformá-lo em instrumento acessório importante para a alteração da estrutura fundiária brasileira, sua permanência na União é da maior importância.

Além disso, como chama a atenção o Unafisco-Sindical, “os dados da Declaração do ITR são importantíssimos para o cruzamento com o Imposto de Renda (pessoas física e jurídica), pois os rendimentos da atividade rural são utilizados amplamente pelos ruralistas/empresários e profissionais liberais que possuem imóveis rurais para gerar rendimentos isentos e não tributáveis, com a intenção de justificar variação patrimonial” (25).

Taxação de patrimônio ausente do projeto. A desoneração de exportações de tributos é um avanço

Observe-se finalmente que, com exceção da possibilidade introduzida de dar maior progressividade ao IPTU, as medidas com relação à taxação do patrimônio praticamente estão ausentes do projeto. Apenas a título de comparação, é importante lembrar que em 1990, nos países da OCDE, os tributos sobre o patrimônio representaram 5,3% do total da arrecadação. No Brasil, representam apenas 2,2% da receita (26).

Quanto à questão do aumento da eficiência do setor produtivo, é preciso destacar que a desoneração das exportações de tributos com ICMS e ISS é um avanço. Exportar impostos torna nossa produção menos competitiva no exterior.

Resta pendente, entretanto, quando o assunto é competitividade internacional, a questão das contribuições sociais. É bom lembrar que temos contribuições sociais sobre a folha de pagamentos: Contribuição Previdenciária, Contribuição do Salário-Educação, Contribuição para SESI/SENAI, ou SESC/SENAC, ou ensino aeroviário, ou ensino marítimo, Contribuição adicional para o INCRA; sobre o lucro; Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e sobre o faturamento (PIS-PASEP e COFINS).

Essas contribuições, particularmente aquelas incidentes sobre o faturamento, constituem-se em tributos indiretos que incidem de forma cumulativa sobre as diversas etapas do processo produtivo, desaguando no custo final dos produtos. O ideal, do ponto de vista da competitividade internacional do sistema produtivo brasileiro, seria que as chamadas contribuições sociais das empresas tivessem por base de incidência o valor adicionado em cada etapa produtiva, evitando, dessa forma, a ocorrência do fenômeno da tributação em cascata. Na maioria dos países da OCDE, embora o recurso às contribuições sociais seja cada vez mais intenso dada a impossibilidade de financiamento de seguridade social com base apenas nas contribuições sobre a folha de salários, a preferência tem sido estabelecê-las com base no valor adicionado, de forma a minimizar os efeitos indesejáveis sobre a eficiência do sistema produtivo.

Sigilo bancário tem sido garantia de proteção à sonegação, lavagem de dinheiro, contravenção…

Os mecanismos propostos visando a inibir a “guerra fiscal” entre os estados são positivos. Existem inúmeros estudos que demonstram a ineficácia desse tipo de política de atração de investimentos produtivos. Na medida em que um estado ou município oferece vantagens fiscais para atração de um investimento, é imediatamente seguido pelos demais. Estabelece-se um verdadeiro leilão de vantagens que servem apenas para aumentar os lucros dos investidores e drenar recursos dos estados. No final das contas, as decisões locacionais dos investimentos acabam sendo determinadas por outras razões, como disponibilidade de infra-estrutura, de mão-de-obra melhor qualificada e proximidade de mercados consumidores. Para apresentar tais vantagens, os estados precisam de recursos que, por conta da “guerra fiscal”, acabam por ir para os bolsos de grandes grupos privados.

A proposta de flexibilização do sigilo bancário é correta, uma vez que “o sigilo bancário tem servido mais como garantia de proteção à sonegação, às lavagens de dinheiro do narcotráfico, à contravenção, às vendas de armamentos, à evasão de divisas, às fraudes cambiais, e menos como ‘garantia individual’” (27).

Cabe observar ainda que a possibilidade de instituição de empréstimos compulsórios “em razão de conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo”, associada à possibilidade de tais empréstimos serem instituídos por Medida Provisória, coloca nas mãos do governo um poder de arbítrio sobre o dia-a-dia das pessoas que, em condições normais de funcionamento da sociedade, é incompatível com a garantia dos direitos individuais do cidadão, mesmo ressalvada a função social da propriedade. Para situações de força maior, como guerras ou outras calamidades, a própria Constituição já estabelece a possibilidade de sua instituição; em condições normais, é inadmissível que o governo possa se apropriar dos recursos das pessoas, em geral dos assalariados, da classe média e pequenos empresários, através de uma simples Medida Provisória, simplesmente porque a “equipe econômica” achou que as pessoas estão consumindo demais.

Sentido de uma reforma

Se, como declara o governo, as intenções que o levam à proposição da reforma são a promoção da justiça social, o estímulo à expansão e à modernização do setor produtivo do país, a adequação do nosso sistema tributário à nova realidade internacional, a simplificação das obrigações dos contribuintes e o fortalecimento da federação (28), é preciso observar o seguinte:

1- Embora algumas das modificações sugeridas apontam na direção proposta, outras há que marcham exatamente na direção contrária. Uma condição necessária para a promoção da justiça social é a diminuição do grau de regressividade do sistema tributário. E isso as mudanças propostas não permitem. Muito pelo contrário, a pouca ênfase na equidade vertical, a grande ênfase nos impostos indiretos e o tratamento privilegiado dado ao capital especulativo apontam no sentido de tornar o sistema tributário nacional um instrumento de maior concentração de riqueza, e não instrumento de política social, como deveria ser.

Seria desejável reduzir o número de contribuições sociais e dar-lhes base mais adequada

2- Uma reforma efetiva exige, antes de mais nada, medidas severas de combate à sonegação, o que implica, no mínimo, o reaparelhamento e o fortalecimento da Receita Federal. Ao lado das medidas encaminhadas, não consta que o governo tenha tomado qualquer iniciativa nesse sentido. Segundo dados do Unafisco-Sindical, em 1969 existiam 13 mil funcionários na área de fiscalização e arrecadação federal; hoje, esse contingente está reduzido a menos da metade: 6.150 fiscais, sendo 1.024 nos serviços aduaneiros e 1.600 nas atividades de fiscalização externa. A administração tributária federal apresenta, hoje, um dos menores índices de presença fiscal do mundo (29).

3- Finalmente, no que se refere à busca da eficiência, é preciso destacar que embora a adoção de um tributo do tipo “valor adicionado” e a desoneração das exportações sejam passos importantes, o emaranhado de contribuições sociais e, principalmente, o seu caráter cumulativo, transformando-as em tributos em cascata, mostram haver ainda um longo caminho a percorrer, se a intenção é aproximar o sistema tributário brasileiro aos parâmetros hoje vigentes em nível internacional. Seria desejável reduzir o número de contribuições sociais e dar-lhes uma base de tributação mais próxima possível do valor agregado.

* Engenheiro, mestre em Administração Pública pela EAESP-FGV e doutorando em economia pela Unicamp.

Notas
(1) Gazeta Mercantil, 07-11-1995, “Estradas ficam sem conservação”.
(2) Gazeta Mercantil, 19-10-1995.
(3) Gazeta Mercantil, 01-11-1995, “Governo deve manter política de restrição ao crédito em 96”.
(4) DIEESE. Desigualdade e concentração de renda no Brasil, n. 11, agosto, 1995.
(5) A caracterização do sistema tributário brasileiro, neste trabalho, foi feita a partir de três estudos básicos: AFFONSO, Rui de Brito Álvares e Silva, Pedro Luiz Barros. Reforma tributária e federação, FUNDAP, UNESP, 1995; UNAFISCO-Sindical – Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal. Reforma tributária: a administração tributária que o cidadão quer, de que o Estado necessita e que a SRF deve oferecer. 1995; DIEESE. Desigualdade e concentração de renda no Brasil, n. 11, agosto/1995.
(6) O editorial citado foi publicado pela Gazeta Mercantil no dia 08-11-1995.
(7) Ver DAIN, Sulamis. “Introdução” in AFFONSO, Rui de Brito Álvares e SILVA, Pedro Luiz Barros, op. cit., 1995.
(8) Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal, 1995, op. cit., p. 11.
(9) Gazeta Mercantil, 22-09-1995.
(10) DAIN, Sulamis, 1995, op. cit., p. 14.
(11) Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal, op. cit. , p. 17.
(12) DIEESE, 1995, op. cit., p. 34.
(13) DAIN, Sulamis, 1995, “Visões equivocadas de uma reforma tributária” in AFFONSO, Rui de Brito Álvares e SILVA, Pedro Luiz Barros, 1995, p. 51.
(14) Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição n. 175-A, 1995 (do: Poder Executivo). Mensagem n. 888/95, p. 20.
(15) Id. ibid., p. 4.
(16) Quanto à questão de tratar-se de um único imposto sobre o qual haveria competência complementar entre a União e os estados, ou de se tratar, na realidade, de dois impostos sobre um mesmo fato gerador, o Boletim Informativo do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal, na sua edição de 04-09-1995, afirma o seguinte: “O dispositivo e sua justificativa aludem a um só imposto sobre operações de circulação de mercadorias e prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal. Na realidade, são dois impostos que se superpõem, tendo em comum o fato gerador, a base de cálculo, os contribuintes, a não cumulatividade e seletividade em função da essencialidade das mercadorias e serviços. Os elementos distintivos entre ambos são as alíquotas e os titulares da competência para cobrá-los. Esse insólito bis in idem concretiza-se ainda por discriminação em favor da União, cuja exação terá alíquotas (uniformes por mercadoria ou serviço, sem distinção de operações internas e inter-estatuais) fixadas em lei ordinária, de tramitação e aprovação mais fluídas que as Resoluções do Senado exigidas para fixação das alíquotas do imposto estadual, também uniforme por mercadoria ou serviço, sem distinção entre operações internas e interestaduais”.
(17) Câmara dos Deputados. Proposta da Emenda da Constituição n. 175-A, 1995 ( do: Pode executivo). Mensagem n. 888/95, p. 4.
(18) Para atrair novos investimentos em seu território, os estados costumam oferecer vantagens fiscais às empresas que ali se dispõem a instalar-se. Tais vantagens vão desde doação de terenos a execução de serviços de infra-estrutura até isenção de impostos. A essa disputa entre o estado deu-se o nome de guerra fiscal. Um dos instrumentos mais comuns utilizados pelo estado com esse objetivo é o financiamento do pagamento do ICMS. Através desse mecanismo, uma parcela ou até mesmo o total do ICMS devido pela empresa é devolvido à mesma, com prazos de carência de dez anos, e mais cinco anos para pagar os juros subsidiados.
(19) As contribuições sociais, embora sejam recursos fiscais, são definidas por leis ordinárias com base no artigo 195 da Constituição Federal, que trata das formas de financiamento da Seguridade Social.
(20) O princípio da anterioridade, presente na Constituição atual (art. 150, inciso III, alínea b) exige que um tributo só possa ser cobrado no exercício financeiro seguinte ao de sua criação. Ainda de acordo com a Constituição, novos impostos só podem ser criados através de Lei Complementar (art.154, inciso I).
(21) Gazeta Mercantil, 13-11-1995, p. A9.
(22) Um sistema tributário é dito regressivo quando as pessoas de renda mais baixa acabam pagando proporcionalmente mais impostos que os ricos. O imposto sobre o consumo de produtos da cesta básica, por exemplo, é regressivo na medida em que pesa muito mais no bolso do pobre, que gasta grande parte de sua renda com esses produtos, do que no bolso do rico, que gasta uma fração insignificante de sua renda com tais bens.
(23) O Estado de São Paulo, 03-11-1995.
(24) Gazeta Mercantil, 18-10-1995. “Serra diz que renovação no FSE em 1998 será inviável”.
(25) UNAFISCO-Sindical – Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal, Reforma Tributária: a administração tributária que o cidadão quer, de que o Estado necessita e que o SRF deve oferecer, p. 37.
(26) DIEESE. Desigualdade e concentração de renda no Brasil, n. 11, agosto, p. 36.
(27) UNAFISCO-Sindical Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal , Reforma Tributária: a administração tributária que o cidadão quer, que o Estado necessita e que o SRF deve oferecer, p. 29.
(28) Câmara dos Deputados, Proposta de Emenda à Constituição n.175-A, 1995 (do: Poder Executivo) Mensagem 888/95, p. 10.
(29) UNAFISCO-Sindical – Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal Reforma Tributária: a administração Tributária que o cidadão quer, que o Estado necessita e que a SRF deve oferecer, p. 27.

EDIÇÃO 40, FEV/MAR/ABR, 1996, PÁGINAS 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59