“Declaro promulgado o documento da liberdade, da democracia e da justiça social do Brasil”, disse há 25 anos o então presidente da Assembleia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães, ao promulgar a nova Constituição Federal, em vigor até hoje. O Brasil rompia de vez com a Constituição de 1967, elaborada pelo regime militar que governou o país de 1964 até 1985.

O trabalho que resultou na “Constituição Cidadã” começou muito antes da Assembleia Constituinte e o fim da ditadura. A luta para acabar com o chamado “entulho autoritário” ganhou força com a derrota da Emenda das Diretas-Já, ou Emenda Dante de Oliveira, rejeitada por faltarem 22 votos, no dia 25 de abril de 1984.

Passadas duas décadas dos militares no Poder, com a restrição de vários direitos e depois da derrota na votação que instituiria o voto direto para presidente da República, lideranças políticas, como Ulysses Guimarães, Tancredo Neves, Luiz Inácio Lula da Silva, Miguel Arraes, Fernando Henrique Cardoso e muitos outros percorreram o Brasil para tentar unir a sociedade com o ideal de pôr um fim ao regime autoritário.

Com a impossibilidade de eleições diretas, o então governador de Minas Gerais, Tancredo Neves, passou a articular a disputa da eleição presidencial no Colégio Eleitoral, formado por deputados e senadores. Até então, só os militares participavam do processo. Tancredo convenceu os aliados, deixou o governo de Minas e se tornou o candidato das oposições. Uma das suas promessas de campanha era a convocação da Constituinte. Na disputa, o ex-governador mineiro venceu Paulo Maluf, candidato oficial dos militares.

Com a eleição de Tancredo, estava cada vez mais próxima a possibilidade do país deixar para trás os anos de ditadura e avançar para o regime democrático. Mas o sonho, no entanto, se viu ameaçado com a impossibilidade de Tancredo tomar posse em 15 de março de 1985, em virtude de uma crise de diverticulite. Internado às pressas no Hospital de Base do Distrito Federal, o presidente eleito fez uma cirurgia de emergência. No dia seguinte à sua internação, subiu a rampa do Palácio do Planalto o vice-presidente José Sarney. Com a morte de Tancredo, em 21 de abril de 1985, Sarney foi efetivado e deu andamento ao processo de transição.

Em 28 de junho de 1985, Sarney cumpriu a promessa de campanha de Tancredo e encaminhou ao Congresso Nacional a Mensagem 330, propondo a convocação da Constituinte, que resultou na Emenda Constitucional 26, de 27 de novembro de 1985. Eleitos em novembro de 1986 e empossados em 1º de fevereiro de 1987, os constituintes iniciaram a elaboração da nova Constituição brasileira. Ao todo, a Assembleia Constituinte foi composta por 487 deputados e 72 senadores.

A intenção inicial era concluir os trabalhos ainda em 1987. No entanto, as divergências entre os parlamentares, especialmente os de linha conservadora e os considerados progressistas, quase inviabilizaram o resultado da Constituinte e provocaram a dilatação do prazo. Foram 18 meses de intenso trabalho, muita discussão e grande participação popular até se chegar ao texto promulgado em 5 de outubro de 1988, por Ulysses Guimarães. Foi a primeira vez na história do país que o povo participou efetivamente da elaboração da Constituição. Além da apresentação direta de sugestões, a população acompanhou da galeria do plenário da Câmara os trabalhos dos constituintes.

A participação popular neste momento histórico da política brasileira pode ser traduzido em números: foram apresentadas 122 emendas, dessas 83 foram aproveitadas na íntegra ou em parte pelos constituintes na elaboração do texto final da Constituição. As emendas foram assinadas por 12.277.423 de brasileiros.

Novas conquistas

A Constituição de 1988, além de representar o marco entre o regime militar e a democracia, também significou a conquista de vários direitos trabalhistas e sociais. Na área econômica, os constituintes fortaleceram a estrutura do Estado, estabelecendo os monopólios da exploração do subsolo, do minério, do petróleo, dos recursos hídricos, do gás canalizado, das comunicações e do transporte marítimo.

A Carta Magna também reestruturou os Poderes da República e fortaleceu o Ministério Público, transformando-o em um órgão independente, autônomo e detentor da prerrogativa da ação civil pública. Atualmente, tramita na Câmara a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 37 que limita o poder de investigação do Ministério Público. A matéria divide os parlamentares, fato que atrasa a sua apreciação.

Com a promulgação da Constituição em 5 de outubro de 1988, todo brasileiro acima de 16 anos passou a ter o direito ao voto para escolher seus governantes e representantes. Antes, só tinham essa prerrogativa os maiores de 18 anos.

Os constituintes também ratificaram a Emenda Constitucional 25, de 1985, que estabeleceu o voto facultativo para os analfabetos. O Artigo 14 da Constituição estabelece que “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos”. Também determina que o alistamento eleitoral e o voto são obrigatórios para os maiores de 18 anos e facultativos para os analfabetos, os maiores de 70 anos e os maiores de 16 e menores de 18 anos.

A jornada de trabalho, que era de 48 horas semanais, foi reduzida para 44 horas. Passados 25 anos, sindicalistas e trabalhadores reivindicam, agora, a aprovação de uma mudança constitucional para reduzir a jornada de trabalho em mais 4 horas, passando para 40 horas semanais. A Constituição instituiu o abono de férias, o décimo terceiro salário para os aposentados e o seguro-desemprego.

No clima de expansão dos direitos sociais que tomou conta dos parlamentares, foram estendidos os direitos trabalhistas dos empregados urbanos para os rurais e os domésticos. As trabalhadoras passaram a ter direito à licença-maternidade de 120 dias, antes eram 90 dias, e os homens à licença-paternidade de cinco dias, que poderá ser ampliada, já que a Constituição estabeleceu esse prazo até a regulamentação do dispositivo. Há projetos na Câmara que preveem a licença-paternidade de 15 dias, 30 dias e 90 dias.

Os trabalhadores passaram a ter o direito de greve, que ainda não foi regulamentado, e de liberdade sindical. Os constituintes aprovaram a renda mensal vitalícia para idosos e deficientes. Definiram racismo como crime inafiançável e imprescritível; a tortura como crime inafiançável e não anistiável. Também estabeleceram a proteção ao consumidor, que três anos depois culminou na criação do Código de Defesa do Consumidor, atualmente em vigor.

Os constituintes instituíram a possibilidade de eleição em dois turnos, em cidades com mais de 200 mil eleitores, quando nenhum dos candidatos a cargos do Executivo – Federal, estadual ou municipal – obtenham mais de 50% dos votos válidos. Os parlamentares reduziram o tempo de mandato do presidente de cinco para quatro anos.

Com a Constituição Cidadã os brasileiros passaram a ter direito ao habeas data, ação que garante a todo cidadão saber os dados a seu respeito em posse dos arquivos governamentais. Um exemplo muito claro disso eram os arquivos organizados pelos governos militares que mantinham, de forma sigilosa, fichários de cidadãos considerados “perigosos” à soberania nacional. A Constituição também pôs fim à censura e instituiu a liberdade de expressão.

Manobras para aprovação

A elaboração da nova Constituição partiu praticamente do zero, apesar de o governo ter encaminhado uma sugestão de texto consolidado por uma comissão de notáveis, presidida pelo jurista Afonso Arinos. Instalada em 2 de fevereiro de 1987, o primeiro passo dos constituintes foi a criação de oito comissões temáticas e 24 subcomissões que receberam 37.961 emendas. Na Comissão de Sistematização, presidida pelo senador Afonso Arinos e relatada pelo deputado Bernardo Cabral, os textos das comissões serviram de base para a apresentação do primeiro anteprojeto da Constituição.

Já no plenário, ainda em 1987, foram apresentadas mais 20.791 emendas. O Congresso se transformou em um campo de batalha. Trabalhadores em busca de mais direitos, empresários preocupados com a possibilidade de as mudanças em discussão provocarem aumento de custos, governadores e prefeitos pressionando por mais benefícios, indigenistas, trabalhadores rurais, agricultores, todos empenhados na defesa de suas causas.

Os constituintes sofreram pressão de todos os lados. O governo federal também pressionou para que a Constituição, no modo de ver dele,  não atrapalhasse a governabilidade. O então presidente Sarney chegou a usar cadeia de rádio e televisão, pouco antes da conclusão dos trabalhos, para criticar os rumos dos trabalhos parlamentares. Ulysses Guimarães, sentindo o impacto do discurso presidencial, rebateu as críticas de forma veemente. “Esta Constituição terá cheiro de amanhã, não de mofo”.

Então coordenador do grupo de apoio aos trabalhos da Constituinte e hoje secretário-geral da Mesa da Câmara, Mozart Viana, relembrou à Agência Brasil que os constituintes decidiram fazer uma pausa “estratégica” nos trabalhos, na passagem de 1987 para 1988. Segundo ele, esse tempo ajudou a encontrar soluções para os diversos “nós” que impediam a conclusão da Constituinte.

Mozart recordou que, na reabertura dos trabalhos, em 1988 foi estabelecido novo prazo para apresentação de emendas. Uma das sugestões apresentadas significou uma reviravolta no texto. “A Constituição foi construída toda para o regime parlamentarista. Na pausa de 1987 para 1988, foi costurado um acordo, com a pressão do Executivo, e a Constituinte aprovou emenda para manter o regime presidencialista”, citou Mozart.

Em 1988, os constituintes também aprovaram “mecanismos” para facilitar a aprovação do texto. “Temas importantes, mas que dividiam a Constituinte, que não tinham a garantia de votos necessários para aprovação, como o direito de greve e as  questões indígenas, por exemplo, deixou-se para depois. Criou-se, então, a figura da regulamentação”, explicou Mozart.

A Constituição foi promulgada com 315 artigos, sendo 245 disposições permanentes e 70 transitórias. Ao todo 369 artigos e incisos promulgados passaram a depender de  outra lei para que passassem a vigorar. Desse total, após duas décadas e meia, 112 dispositivos ainda não foram regulamentados, sendo que para 36 pontos não foram sequer apresentadas propostas de lei. Mais  76 normas constitucionais ainda aguardam a aprovação de projetos.

“Foi de audácia inovadora a arquitetura da Constituinte, recusando anteprojeto forâneo [externo] ou de elaboração interna. O enorme esforço é dimensionado pelas 61.020 emendas, além de 122 emendas populares, algumas com mais de 1 milhão de assinaturas, que foram apresentadas, publicadas, distribuídas, relatadas e votadas, no longo trajeto das subcomissões à redação final”, recordou Ulysses Guimarães no discurso de promulgação do texto constitucional. “A participação foi também pela presença, pois diariamente cerca de 10 mil postulantes franquearam, livremente, as 11 entradas do enorme complexo arquitetônico do Parlamento, na procura dos gabinetes, comissões, galeria e salões”, acrescentou.

Sequestros de avião

O processo de elaboração da Constituição Cidadã, em 1987 e 1988, foi muito além dos debates e das disputas políticas sobre os mais variados temas de interesse do país. Segundo o senador Paulo Paim (PT-RS), constituinte e um dos principais nomes na luta pelas causas trabalhistas à época, para obter maioria em temas considerados “progressistas”, como a ampliação dos direitos dos povos indígenas e a reforma agrária, foram usadas inclusive estratégias “de terror”, como o sequestro de pequenos aviões que trariam a Brasília parlamentares ligados ao setor rural.

“Tivemos embates muito duros, como o da reforma agrária. Todos sabem que aquela noite [de votação do Capítulo 3º da Constituição, que trata da política agrícola e fundiária e da reforma agrária] foi quase uma noite de terror, em que aviõezinhos eram sequestrados para não deixar que parlamentares que tinham posição diferente em relação à questão da terra pudessem chegar aqui”, relembrou Paim à Agência Brasil.

Para o petista, a Constituinte foi um momento “ímpar” na história do Parlamento, quando foram construídas muitas conquistas para os trabalhadores. “Eles se mobilizaram e pressionaram os constituintes para a aprovação de novos direitos trabalhistas. Todas as mobilizações da época ajudaram a fazer com que a gente tivesse férias mais um terço, redução da jornada de 48 horas para 44 horas, garantia do turno ininterrupto de seis horas, uma nova redação para o salário mínimo e o direito de greve”, enumerou.

Vinte e cinco anos depois, no mesmo plenário em que foi aprovada a Constituição Cidadã, agora com os cabelos grisalhos e em meio a uma sessão do Congresso para a análise de vetos presidenciais, Paim recordou as batalhas ocorridas entre os 559 constituintes, na maioria das vezes em sessões que se estendiam madrugadas adentro.

“Tudo que conseguimos foi fruto de muito debate, de muita luta, de mobilização. O que vi de parlamentares dizendo: ‘Paim manda tirar esse cartaz aí com o meu nome me chamando de traidor do povo que eu passo a votar do lado dos trabalhadores, porque com  isso  aí eu não concordo’. Respondia: ‘Pode deixar, vota do nosso lado que eu retiro os cartazes’”, contou.

Houve, segundo ele, momentos de tensão. “Foram grandes momentos de mobilização, de pressão e de bom-senso. Lembro-me do Juarez Antunes [constituinte pelo PDT do Rio de Janeiro], que levou um soco, e caiu duro no chão na minha frente , se não me engano de um parlamentar de Pernambuco, devido às divergências. Ele, do meu lado, defendendo as questões dos trabalhadores e do movimento sindical”, disse Paim. O autor da agressão foi o deputado Gilson Machado (PFL-PE), em resposta a um pontapé dado por Antunes no então líder do pedetista Brandão Monteiro (RJ).

O plenário da Câmara tem quatro microfones dispostos no corredor que separa as poltronas dos parlamentares do  lado  esquerdo e direito. Dois são colocados em frente à Mesa Diretora e os restantes no meio do corredor. A confusão ocorreu durante votação de um projeto que mudava o regimento da Constituinte e Juarez Antunes, de esquerda, tentou usar um microfone localizado do lado direito, tradicionalmente utilizado por parlamentares direitistas.

Para Paim, ao contrário do que muitos previam, que o detalhamento das regras constitucionais “acabariam com o país”, a execução dos preceitos constitucionais tem ajudado na consolidação da democracia e também da economia. “Aqueles que diziam que a Constituição que elaboramos seria um retrocesso, um atraso, quebraram a cara, porque o Brasil é uma das economias mais equilibradas do mundo e que se sustenta, enquanto os ditos países do Primeiro Mundo, que não tem uma legislação detalhista como a nossa ,estão praticamente em uma situação de caos, de desespero”.

Ser humano como referência

Com 347 artigos, incluindo os 97 das Disposições Transitórias, a Constituição de 1988 teve como essência filosófica o ser humano e a consagração das garantias e direitos individuais durante sua elaboração, disse à Agência Brasil o relator da Assembleia Nacional Constituinte, o então deputado federal Bernardo Cabral, eleito pelo Amazonas. Vinte e cinco anos depois da promulgação, Cabral critica alguns pontos, mas considera a Carta Magna um “diploma exemplar, à altura de qualquer outra constituição do mundo”.

“A nossa Constituição tem o melhor capítulo de direitos e garantias fundamentais [do mundo] porque o seu fio condutor filosófico foi o homem, o ser humano. A Constituição de 1988 abre o seu pórtico logo com o ser humano. As constituições brasileiras anteriores, todas, cuidavam primeiro do Estado para cuidar depois do homem. Por isso, ela foi considerada Constituição Cidadã, acertadamente, por Ulysses [Guimarães, presidente da Constituinte], argumentou Cabral.

Para ele, apesar das críticas quanto ao detalhamento do texto constitucional, a Constituição de 1988 se mostrou eficiente e capaz de “soterrar, de uma vez por todas, a época do obscurantismo”, vivido pelo Brasil durante o regime militar. “Temos hoje a expressa consagração dos direitos humanos, isso representa os princípios fundamentais. Você tem o alargamento das garantias fundamentais. Uma das coisas mais fantásticas foi a garantia do devir do processo legal”, disse Cabral.

Cabral avaliou que o “detalhismo” é “condenável”, mas, segundo ele, é consequência do momento histórico vivido pelo Brasil. “As pessoas dizem que é uma Constituição muito longa, exaustiva, e é verdade. Mas temos que reconhecer o tempo histórico em que ela foi feita. A Assembleia Constituinte desenvolveu seus trabalhos com políticos cassados, guerrilheiros, revanchistas, aposentados com a punição dos atos institucionais. Então, claro que esse detalhismo é condenável, mas se alguém for ler a Constituição, sem nenhuma paixão e preconceito, vai reconhecer que ela é um diploma exemplar, à altura de qualquer outra constituição [do mundo]”, avaliou.

Além das garantias individuais e proteção aos direitos humanos, Bernardo Cabral ressalta, como avanços marcantes da Constituição, a concessão do direito de investigação ao Parlamento, nas comissões parlamentares de Inquérito (CPIs), o fortalecimento do Ministério Público e a proteção ao meio ambiente. “Uma coisa que pouca gente fala, mas há 25 anos conseguimos colocar na Constituição o meio ambiente. Hoje se fala muito do meio ambiente, mas a nossa Constituição foi pioneira nisso”, pontou.

A liberdade de expressão e o sigilo da fonte para os jornalistas também representam grandes conquistas da Constituição Cidadã, na avaliação do relator da Constituinte. “Temos a liberdade de expressão no capítulo inovador de ciência e tecnologia. Conseguimos colocar no texto a liberdade de expressão, de comunicação e o acesso à informação. Uma das coisas que quem trabalha em jornal sabe, é que antigamente não existia o sigilo da fonte. Nos governos ditatoriais, quando se publicava uma matéria e não dizia onde conseguiu a informação, o jornalista era preso e torturado. Hoje, a Constituição respeita o sigilo da fonte, e mais, decretou o fim da censura”.

Detalhismo e trauma da ditadura

Os traumas dos anos de ditadura pesaram decisivamente no detalhamento do texto constitucional de 1988, disse à Agência Brasil o jurista Nelson Jobim, considerado um relator adjunto da Constituinte. Para o ex-presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), o “processo constituinte” ainda está em curso e as modificações na Carta Magna são necessárias para adequar o texto às conjunturas.

“O processo constituinte brasileiro continua, tanto é que tivemos 74 emendas constitucionais normais e seis emendas de revisão. Ou seja, a Constituição foi modificada 80 vezes. Alguém dirá que é um absurdo. Mas não é absurdo. É o ajustamento de uma Constituição que foi detalhista às conjunturas daquela época e que está se ajustando”, analisou Jobim.

Um dos principais nomes na elaboração do texto constitucional ao lado do relator da proposta, deputado Bernardo Cabral, Jobim atribui ao passado de ditadura do país o detalhamento da Constituição. “Na época, em 1988, havia uma grande desconfiança do Poder Executivo originário do governo militar e era mais fácil aprovar um texto constitucional do que um projeto de lei. O projeto de lei tinha que ser aprovado na Câmara, depois no Senado, ia a veto, voltava para o Congresso. Então, era muito mais fácil aprovar na Constituição e foi essa a razão [do detalhamento]”.

Para Jobim, o texto promulgado há 25 anos foi “aquilo que poderíamos fazer no processo democrático”. “O processo foi bom por uma razão: a estabilidade política. Tivemos a estabilidade em todo o período, mesmo com grandes traumas, como foi o impeachment do presidente [Fernando] Collor, não houve nenhum problema institucional. As coisas funcionaram, andaram, há uma discussão, o debate, mas isso faz parte do processo. O processo democrático não é a criação de um consenso, é a administração do dissenso”, acrescentou.

Apesar de concordar com eventuais modificações na Constituição, Jobim acredita que o texto não precisa de mais dispositivos constitucionais. “Precisamos da legislação infraconstitucional”. Segundo ele, o mecanismo da regulamentação posterior foi importante para manter na Constituição pontos que não tinham votos suficientes para serem aprovados de maneira consolidada.

“Era necessário jogar para a regulamentação porque não havia maioria para manter já definido. Quando não se tinha maioria, você selava o texto constitucional para um horizonte futuro que determinava que nesse período você trabalhava para regulamentação. Isso é o processo democrático. Só não precisa de regulamentação quando a Constituição é outorgada por um poder autoritário”, ressaltou.

Modificada 80 vezes

Passados 25 anos, a Constituição já foi modificada 80 vezes por meio da aprovação e promulgação de 74 propostas de emenda à Constituição (PECs) pela Câmara e pelo Senado. Elas acrescentaram, retiraram ou alteraram dispositivos do texto aprovado pelos constituintes em 1988. Seis modificações foram feitas em 1993, quando ocorreu a revisão da Constituição. Foram os próprios constituintes que fixaram a possibilidade de revisão do texto, uma única vez, depois de cinco anos de promulgada a Carta Magna.

O presidente da Assembleia Nacional Constituinte, deputado Ulysses Guimarães, no discurso de promulgação do texto, salientou que a nova Constituição não era perfeita, mas seria pioneira. “Não é a Constituição perfeita, mas será útil, pioneira, desbravadora. Será luz, ainda que de lamparina, na noite dos desgraçados. É caminhando que se abrem os caminhos. Ela vai caminhar e abri-los. Será redentor o caminho que penetrar nos bolsões sujos, escuros e ignorados da miséria”.

Durante a Assembleia Constituinte, foi cogitada a possibilidade de revisão do texto constitucional a cada cinco anos. No entanto, os deputados e senadores consideraram que isso poderia abrir margem para que, ao passar dos anos, a Constituição Cidadã fosse desfigurada. Prevaleceu a tese de uma única revisão e nela foram feitas apenas modificações de redação. Ou seja, foram corrigidas imperfeições,  o que não provocou modificações no mérito.

Além de rejeitarem as revisões programadas, os constituintes também criaram mecanismos para dificultar a aprovação de mudanças no texto constitucional. Com isso, ficou definido que para alterar qualquer dispositivo da Carta Magna é necessário quórum de três quintos dos parlamentares em cada uma das Casas Legislativas, em dois turnos. Ou seja, 308 votos favoráveis na Câmara dos Deputados e 49 no Senado. Durante a Assembleia Constituinte, para aprovação de dispositivos era necessário o apoiamento de metade mais um dos constituintes.

Mesmo com tantas modificações no texto constitucional nesses 25 anos, muitas propostas para alterá-lo ainda mais estão tramitando na Câmara e no Senado. Ao todo, são 1.532 PECs apresentadas por deputados e senadores que dependem de aprovação para tornarem-se norma constitucional. Só na Câmara, são 1.089, sendo que 74 estão prontas para ser votadas em plenário e 1.015 tramitam pela Comissão de Constituição e Justiça ou por comissão que analisa o mérito da proposta. No Senado, são 443 propostas, das quais 75 estão prontas, dependem da votação no plenário, e 368 tramitam na Comissão de Constituição e Justiça.