O desmonte da infraestrutura pública de transportes no Brasil

Introdução

            A infraestrutura de transportes, responsável pelo escoamento da produção de grãos no Brasil, ocorre em duas etapas. A primeira delas é relacionada ao transporte da colheita para os armazéns ou silos que podem ser tanto privados (na própria propriedade rural) ou públicos, ou de cooperativas ou de tradings, realizado por via rodoviária. Essa primeira etapa é caracterizada por “um transporte pulverizado, de custo geralmente elevado em virtude da ausência de pavimentação em grande parte das estradas rurais brasileiras” (CNT, 2015).

            A segunda etapa é justamente aquela em que os grãos são transportados dos armazéns ou silos até à indústria de processamento (por rodovias) ou diretamente para o mercado externo (por rodovias, ferrovias ou hidrovias). “No caso da exportação dos grãos não processados, a produção segue do armazém para os portos, sendo transportada por rodovias, ferrovias, hidrovias ou combinações desses modais” (CNT, 2015).

            Na falta de armazéns e silos públicos, a safra colhida pode também seguir diretamente da propriedade rural para o porto de destino ou para a indústria de processamento, tal como pode ser visto na figura abaixo:

Figura 1: Logística de distribuição de grãos e derivados no Brasil. Fonte: CNT (2015). 

            Enquanto países que presenciaram suas economias decolarem nas últimas décadas – como é o caso emblemático da China – investem pesadamente nesta área fundamental dos meios de produção, o Brasil está literalmente à reboque da mão invisível de um mercado que parece ter engatado marcha ré na corrida pela competitividade. Ainda mais agora, com a alta sem precedentes dos combustíveis, escancarando a vulnerabilidade de uma estratégia (ou falta dela) baseada na priorização do modal rodoviário, pode-se notar os diversos custos inerentes à política do livre-mercado em curso no país.

            Em estudo meticuloso realizado pela Embrapa, que identificou os caminhos percorridos no escoamento de grãos e detalhou o seu fluxo de origem – destino da soja e do milho produzidos no país na safra 2015/2016 -, é feito o alerta de que “a histórica opção por rodovias e a ausência de ligações intermodais mais dinâmicas, geram prejuízos de até R$ 9,6 bilhões anuais” (EMBRAPA, 2018).

            Ainda de acordo com este estudo, é apontado que o Brasil despende 12,4% do Produto Interno Bruto (PIB) em custos com logística, enquanto os Estados Unidos, tomados como benchmark, apenas 8%. Isso acaba onerando os produtos brasileiros em US$ 36 bilhões por ano, impedindo a conquista de novos mercados.

            Necessário destacar que, na matriz de transportes brasileira, o modal rodoviário representa mais da metade de todos os demais (61,1% do total), enquanto o ferroviário corresponde a cerca de 20%, seguido pelo aquaviário, 13,6%; o dutoviário, 4,2% e o aeroviário com apenas 0,4%, conforme dados da CNT (2018).

            De acordo com o Ministério dos Transportes (2015), citado pela Embrapa (2018), essa defasagem competitiva nacional pode ser explicada com a redução do investimento público federal em infraestrutura de transporte. “Quantificado com base na proporção do PIB, estes investimentos passaram de 1,84%, em 1975, para 0,29% em 2012. Para fins de comparação, dentre os países do BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China), a China investe em transporte 4% ao ano do PIB, a Rússia 5%, e a Índia 3%” (EMBRAPA, 2018).

            A infraestrutura de transportes é um meio de trabalho primordial de uma nação desenvolvida que se destaca entre os demais, podendo, por vezes, ser comparado, em importância, aos modernos instrumentos de produção. É um elemento dinâmico das forças produtivas devido à sua complexidade, não mais se resumindo à construções de estradas, ferrovias e portos. Constitui-se, hoje em dia, ademais de uma rede física de canais de distribuição, em uma complexa operação de gestão e política estratégica de conexão de modais diversos.

            Uma moderna e eficiente infraestrutura de transportes é vital para as economias nacionais. No Brasil, em especial após a consolidação do neoliberalismo no país, são frequentes as notícias relacionadas ao colapso de um sistema logístico que se demonstra ineficiente, irracional e extremamente dependente do modal rodoviário. Essa crise tem a ver com a ausência do Estado Nacional no patrocínio de uma política efetiva de transportes, de modo a se libertar das amarras corporativistas de setores privados historicamente consolidados no país. Enquanto isso, assistimos passivos a um verdadeiro genocídio nas estradas, a degradação ambiental com índices elevados de emissão de poluentes, a mortandade de animais atropelados nas rodovias, o alto custo dos fretes, tempo desperdiçado em congestionamentos e gargalos estruturais de escoamento, entre tantos outros “descaminhos” dos transportes no país. O setor agropecuário brasileiro é um dos mais atingidos nessa disjuntiva que envolve diversos interesses privados que vivem desse caos. 

            É fundamental analisar os chamados “nós górdios” da infraestrutura de transporte no Brasil, sobre os quais a corrente de pensamento neoliberal foi incapaz de desatar ou, muito menos, no seu pragmatismo característico, cortar as amarras que travam toda a possiblidade de se colocar “o produto certo, na quantidade certa, no lugar certo, no prazo certo, com a qualidade certa” tal como tanto entoam, em verso e prosa, os arautos do livre mercado.

            Nessa encruzilhada histórica, países fazem suas escolhas por quais caminhos seguirem. Uns apostam em seus projetos nacionais-desenvolvimentistas, alcançando objetivos traçados em planejamentos estratégicos de largo prazo. Outros, como é o caso do Brasil, preferem entregar os destinos do país nas mãos do Deus-mercado, avesso a qualquer tipo de regulamentação. Os resultados da aposta subalterna ao neoliberalismo são alarmantes em todos os sentidos, para todos os modais analisados, tal como pretendemos mostrar nesse trabalho, pela ordem, com os transportes rodoviário, marítimo, ferroviário.

“Navegar é preciso, viver não é preciso”: as privatizações dos portos brasileiros.

            É atribuída ao general romano Pompeu a famosa frase, em latim: “Navigare necesse, vivere non est necesse”. Era uma exaltação aos seus marinheiros a não temerem a morte e um chamado para navegarem em suas embarcações rumo ao desconhecido.

            O poeta italiano Petrarca, já no século XIV, com o desenvolvimento de instrumentos de localização como a bússola e o astrolábio, atualizava esta citação para “navegar é preciso, viver não é preciso”. Afinal, navegar, mesmo naquela época, já era uma viagem exata, precisa. A vida, entretanto, continuava destinada a pregar suas surpresas, com as incertezas e imprecisões do destino. 

            Hoje em dia, as navegações são ainda mais precisas. As exatidões dos modernos satélites e os sistemas de posicionamento global (GPS’s, da sigla em inglês) permitem com que as viagens sigam os melhores trajetos visando economia de tempo e recursos para se chegar ao porto final com perfeição. E a vida continua imprecisa, servindo de inspiração a poetas outros, como Fernando Pessoa e Caetano Veloso, que também já se utilizaram dessa famosa frase para expressarem seus sentimentos sobre as vicissitudes da vida.

            A navegação é precisa e necessária. Ontem e hoje ocupa lugar de destaque nas vidas das pessoas. É um modal de transporte extremamente estratégico à qualquer nação que preze por sua soberania. No Brasil, desde a chegada do colonizador, o transporte marítimo foi tratado como assunto da mais alta relevância pela Coroa Portuguesa. Aliás, foi Portugal o primeiro grande protagonista do período conhecido como das “Grandes Navegações”.

            Embora sua posição geográfica tenha contribuído muito para que Portugal fosse pioneiro e referência na navegação entre as demais nações, tendo seu litoral todo voltado para o Atlântico e situado próximo a importantes correntes marítimas, foram os investimentos feitos pela Coroa, inclusive na área educacional e científica com a criação da Escola de Sagres, que permitiram a Portugal se tornar uma potência mercantil na época.

            Mantendo a hegemonia na navegação, Portugal impôs ao Brasil o chamado Pacto Colonial, que obrigava sua colônia a comercializar seus produtos exclusivamente com a Metrópole. Essa exclusividade de comércio apenas foi possível através do monopólio e controle dos portos no Brasil pela Coroa Portuguesa. Não por acaso, um dos acontecimentos mais marcantes na história do Brasil foi justamente a abertura de seus portos para as chamadas “nações amigas”, mais de três séculos após o desembarque dos portugueses no continente.

            A abertura dos portos foi um fato de grande significação que só ocorreu em 1808, por ordem de Dom João VI, pressionado pelas Guerras Napoleônicas e outros interesses. Permitiu ao Brasil dar uma guinada em suas relações internacionais, impulsionando seu comércio exterior com diversas economias do mundo. Pode-se dizer, sem lugar à dúvida, que a abertura dos portos foi decisiva, ao romper o Pacto Colonial, até para acelerar o processo de independência que o Brasil proclamou 14 anos depois, em 1822.

            A despeito de a principal “nação amiga” de Portugal à época – e por extensão do Brasil – ter sido a Inglaterra e, ela própria, fosse muito beneficiada com a “abertura”, esse episódio político em si teve inúmeros reflexos em diversas áreas, reafirmando a grande importância dos portos brasileiros num país com uma costa de 8,5 mil quilômetros navegáveis (superando os 10 mil quilômetros se considerarmos o Rio Amazonas).

            Mesmo hoje, quando se vive a panaceia de um mundo globalizado, com o desenvolvimento e criação de outros modais, o transporte marítimo mantém sua posição estratégica devido a algumas características singulares e vantagens comparativas: é multifuncional (carrega produtos de diversos tamanhos, formatos e origens), é mais barato em diversas situações, é seguro, transporta grandes volumes e a grandes distâncias, entre outras características positivas.

            A história portuária brasileira, a bem da verdade, se inicia desde as primeiras instalações rudimentares com o chegada do colonizador, mas este ponto de partida simbólico, que é 1808, se soma a outras importantes políticas adotadas, tais como as concessões do final do século XIX para a exploração dos “portos organizados” e das ferrovias que os integram, a implantação de terminais especializados – como instrumentos da prioridade exportadora dos Planos Nacionais de Desenvolvimento já no século XX -, e a própria criação da Portobrás (KAPPEL, 2004).

            A Portobrás é mais um, entre tantos exemplos, da ira neoliberal contra as estatais. Criada em 1975, após um gigantesco esforço que reuniu diversas autarquias do setor portuário e hidroviário já existentes – que foram transformadas em empresas públicas com autonomia administrativa e financeira -, a Empresa de Portos do Brasil S. A. (Portobrás), uma holding vinculada ao Ministério dos Transportes, tinha como missão “supervisionar, orientar, coordenar, controlar e fiscalizar as atividades relacionadas com a construção, administração e exploração dos portos e das vias navegáveis interiores” (BRASIL, 2021). Com a oficialização do neoliberalismo no país, após a eleição de Fernando Collor de Mello, a estatal é extinta.

            Mas para os neoliberais, não era suficiente dar fim a Portobrás. Fazia falta também, embalados pelo sedutor apelo modernizante, promover uma reforma portuária que fosse capaz de passar o controle dos portos às administrações portuárias estaduais, às Companhias Docas e, principalmente, ao setor privado (por meio de concessões e arrendamentos). Para isso, importantes mudanças no setor portuário foram realizadas, sobretudo referente ao regime jurídico da exploração dos portos organizados e das instalações portuárias, através da Lei n° 8.630 de 25 de janeiro de 1993 (BRASIL, 2015).

            Seguramente o símbolo que melhor representou o Ministério de Infraestrutura no governo Bolsonaro e demais entreguistas foi o martelo. Não raramente seus ministros foram fotografados sorridentes, com o martelo levantado, simulando mais um fechamento de negócio onde o patrimônio público era arrematado a preço de banana pela iniciativa privada.

            Um desses ministros, Marcelo Sampaio, não escondeu o seu orgulho ao afirmar, em conferência promovida pelo Banco Itaú, que desde 2019 o Ministério de Infraestrutura já havia leiloado 36 terminais portuários, seis rodovias e seis ferrovias. No rastro dessa avalanche privatista, foi arrastada a Codesa, no Espírito Santo. Os portos de Itajaí (SC), de Santos (SP), de São Sebastião (SP) e o de Paranaguá (PR) estão no caminho dessa enorme destruição de um setor estratégico erguido com muito esforço por várias gerações de brasileiros.

            Na contramão do Brasil, os países que mais se desenvolvem economicamente no mundo nas últimas décadas conferem centralidade aos seus projetos nacionais de desenvolvimento, realçando o papel do Estado como protagonista nos setores estratégicos da infraestrutura de transporte, elemento básico de suas dinâmicas forças produtivas. É o caso, por exemplo, da China, que detém sete entre os dez maiores portos do mundo.  A título de comparação, o maior porto brasileiro, o de Santos, aparece na 43° posição.

            Mas o investimento estatal chinês não se limita apenas na infraestrutura de transporte em seu próprio território. A Nova Rota da Seda, também conhecida como Belt and Road Initiative (identificada sob o acrônimo “BRI”), anunciada oficialmente pelo presidente Xi Jinping em 2013, é um bom exemplo da estratégica chinesa.

            De acordo com Chin e He (2016), a Nova Rota da Seda é um audacioso plano de infraestrutura e integração econômica da China que abarca cerca de 65 países, correspondendo a aproximadamente 62% da população global e 30% do Produto Interno Bruto mundial. Essa é a dimensão da importância dada pelo Estado chinês à infraestrutura de transporte, elemento vital na dinamização de suas forças produtivas, que vai além de suas fronteiras.

            Na figura acima, pode-se ter ideia do gigantismo dos investimentos realizados. A impressionante rota terrestre (Silk Economic Road) é complementada pela não menos incrível rota marítima (Maritime Silk Road) que une os portos chineses desde o sul do Oceano Pacífico, passando pelo sudeste asiático, pelo Oceano Índico, pelo Canal de Suez até chegar à Europa pelo Mar Mediterrâneo.

            Ou seja, além dos portos chineses localizados em território chinês, o governo também investe pesado em vários outros portos sediados em países estratégicos à Rota da Seda, onde controla concessões portuárias. Estima-se que empresas chinesas controlem cerca de cem portos em mais de 60 países.

            Uma recente matéria da BBC de Londres, intitulada “A estratégica rede de portos que a China controla no mundo e avança até no Brasil”^[1], assinada por Cecilia Barría, relata um fato interessante. Durante a crise de 2008/2009, “a Grécia teve de implementar reformas e privatizações para pagar suas dívidas depois de receber um resgate financeiro, promovido pela União Europeia”, e aproveitando-se dessa vacilação neoliberal, a empresa estatal chinesa Cosco adquiriu 51% do estratégico porto de Pireus, em “um acordo que autorizava a aumentar sua participação para 67% cinco anos depois”, o que foi exercido pelos asiáticos. Assim, Pequim passou a administrar um dos portos mais importantes do mundo, situado estrategicamente na conexão entre três continentes: Europa, Ásia e África.

            Dessa forma, governos de países como o Brasil, que enveredaram pelo caminho neoliberal e colocam seus patrimônios à venda, são muito “valorizados” pela China e outros países desenvolvimentistas que não deixam de aproveitar qualquer promoção, ainda mais sendo algumas pechinchas como é o caso dos portos brasileiros postos em liquidação.

            Muito além da importância econômica, a questão central que move a estratégia portuária das estatais chinesas envolve também objetivos diplomáticos, políticos e militares, além dos comerciais. A manutenção de portos espalhados por mais de 60 países permite à China, além de dominar toda a cadeia de suprimentos e deixar de depender logisticamente de outras empresas, reinvestir parte desses ganhos em força militar e base de apoio diplomático para aumentar suas relações com as nações anfitriãs. Nesses propósitos, são investidos recursos que atingirão o montante total de aproximadamente 4 trilhões de dólares.

            De acordo com Frischtak (2008), citado por Castro (2015), “o investimento em infraestrutura por períodos relativamente longos é condição necessária tanto ao crescimento econômico como para ganhos sustentados de competitividade” e a China é um exemplo disso. Ainda segundo o autor, são poucos os países que conseguem enxergar e “mobilizar recursos ao longo de um horizonte que vai além de 20-30 anos”.

            O Brasil, caudatário do pensamento neoliberal que vem assolando o país desde 1980, com uma breve interrupção nos governos Lula e Dilma, é exemplar dessa miopia, incapaz de visualizar políticas de médio e longo prazos concebidas em um Projeto Nacional de Desenvolvimento. Prevalece as visões mais pragmáticas e imediatistas do lucro fácil, totalmente entregues à sanha de uma iniciativa privada predatória, umbilicalmente ligada ao capitalismo financeiro internacional.

            Assim, todo um esforço para a criação e consolidação de um sistema portuário brasileiro, impulsionado em surtos nacional-desenvolvimentista promovidos por governos nacionalistas e progressistas, vai sendo naufragado na esteira da retomada das privatizações e enfraquecimento deliberado do Estado brasileiro. 

            Para o último trimestre de 2022, nos estertores do governo Bolsonaro, foi marcada as privatizações da gestão de três estratégicos portos brasileiros: Santos, Itajaí e São Sebastião. Segundo o presidente da Federação Nacional dos Portuários (FNP), Eduardo Guterra, em matéria divulgada no portal da Central Única dos Trabalhadores (CUT)^[2], em todos os portos do mundo há participação de empresas privadas na movimentação de cargas, de contêineres, o que é normal. “Mas em nenhum porto de nenhum país a autoridade portuária (a gestão de portos) foi entregue à iniciativa privada. Fica na mão do Estado por se tratar de segurança nacional”.

            Enquanto China segue sua “rota da seda marítima”, os EUA e a Europa se mobilizam com centenas de bilhões de dólares de bancos multilaterais de desenvolvimento, de instituições financeiras de desenvolvimento, de fundos soberanos e outras fontes para construir uma alternativa ao empreendimento chinês, as autoridades brasileiras comemoram o lucro alcançado pelas privatizações de seus portos.

            Por esses mares nunca dantes navegados, o Brasil segue rumo ao seu novo Cabo das Tormentas, sendo levado, inexoravelmente, ao naufrágio de toda uma perspectiva de desenvolvimento soberano e sustentável.

Referências bibliográficas:  

BRASIL. Ministério da Infraestrutura. 2021. Disponível em: https://www.gov.br/infraestrutura/pt-br/acesso-a-informacao/base-juridica/historia. Acessando em 01 ago. 2022.

CASTRO, C. N. O agronegócio e os desafios do financiamento da infraestrutura de transportes no Brasil. (Texto para discussão 2074). Brasília, Ipea, p. 1 – 44, abr. 2015.

CHIN, H.; HE W. The Belt and Road Initiative: 65 Countries and Beyond, 2016. Disponível em: http://www.iberchina.org/files/2016/obor_fung_paises.pdf. Acessado em 27 jul. 2022.

CNT. Confederação Nacional do Transporte. Transporte e Desenvolvimento: Entraves logísticos ao escoamento de soja e milho. Brasília, DF. 2015. Disponível em: file:///C:/Users/WINDOWS/Downloads/Entraves%20Log%C3%ADsticos%20Soja%20e%20Milho%20-%20%C3%ADntegra.pdf. Acessado em 08/07/2022.

CNT. Confederação Nacional do Transporte. Anuário CNT do Transporte – Estatísticas Consolidadas – 2018, Brasília, DF. 2018. Disponível em: https://anuariodotransporte.cnt.org.br/2018/. Acessado em: 28 jul. 2022.

EMBRAPA. Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária. Sistema de inteligência territorial estratégica da macrologística agropecuária brasileira. Campinas, 2018. Disponível em: https://www.embrapa.br/macrologistica/caminhos-da-safra. Acessado em: 30 jul. 2022.

FRISCHTAK, C. O investimento em infraestrutura no Brasil: histórico recente e perspectivas. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 38, n. 2, p. 307-342, 2008.

KAPPEL, R. F. Portos Brasileiros, Novo desafio para a Sociedade. Jornal da Ciência. Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência. Brasília, DF. 2004. Disponível em: http://www.sbpcnet.org.br/livro/57ra/programas/conf_simp/textos/raimundokappel.htmAcessado em 31 jul. 2022.

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^[1] Ver mais em: https://www.bbc.com/portuguese/internacional-58982435.

^[2] Ver mais em: https://www.cut.org.br/noticias/mais-tres-portos-brasileiros-estao-na-mira-da-privatizacao-de-bolsonaro-dd35.