Cooperação de Pagamentos Transfronteiriços do BRICS: Seu Impulso, Caminhos e Desafios – À medida que o comércio e os investimentos transfronteiriços continuam a crescer e a rivalidade geopolítica se torna cada vez mais intensa, os pagamentos transfronteiriços tornam-se uma das questões mais relevantes para os países do BRICS na reforma do sistema de governança econômica global. A cooperação de pagamentos transfronteiriços do BRICS deve-se diretamente às falhas do sistema tradicional de pagamentos transfronteiriços, nomeadamente, alto custo, baixa eficiência, transações opacas, altos riscos de segurança e militarização. Os países do BRICS estão comprometidos em aprimorar o sistema global de governança de pagamentos transfronteiriços e sua cooperação segue dois caminhos: um caminho voltado para a segurança, com anti-sanções como núcleo, e um caminho voltado para o desenvolvimento, centrado na promoção do comércio e dos investimentos transfronteiriços. Embora a Ponte BRICS, proposta pela Rússia, possibilite um sistema de pagamentos transfronteiriços descentralizado, ela ainda enfrenta problemas e desafios, como diferentes demandas de juros de diferentes Estados-membros e o desenvolvimento lento da tecnologia blockchain.
Falhas nos sistemas tradicionais de pagamentos transfronteiriços
Com base na tecnologia utilizada, os sistemas de pagamento transfronteiriços podem ser divididos em duas categorias: tradicional e digital. Atualmente, o sistema de pagamento dominante utiliza o modelo de banco agente, o que significa que um banco comercial abre uma conta de compensação em um banco agente no exterior, envia mensagens transfronteiriças principalmente pelo canal SWIFT e realiza o pagamento e a compensação transfronteiriços por meio do sistema de pagamento e compensação do banco agente. Nos últimos anos, com a atualização das tecnologias emergentes de blockchain e de livro-razão distribuído, os países começaram a explorar sistemas de pagamento em moeda digital, que são bastante diferentes dos sistemas tradicionais em termos de tecnologia, modelo de aplicação e supervisão.
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Os sistemas tradicionais sob o modelo de banco agente apresentam falhas técnicas como alto custo, baixa eficiência, transações opacas e altos riscos de segurança.
Primeiro, o custo é alto. Nesse modelo, os pagamentos internacionais precisam passar por liquidação, compensação, reconciliação, canal SWIFT e muitos outros elos, cada um envolvendo despesas de custo. Nos últimos anos, à medida que os esforços globais contra a lavagem de dinheiro e o financiamento do terrorismo continuaram a aumentar, os custos de conformidade incorridos pelos bancos para atender aos requisitos regulatórios aumentaram significativamente.
Segundo, a eficiência é baixa. Um pagamento internacional precisa ser concluído em conjunto pelo banco agente e pelo sistema doméstico de pagamento e compensação, tornando a cadeia de pagamento longa. Além disso, os sistemas de pagamento e compensação em diferentes países têm horários de funcionamento diferentes, o que dificulta a compensação em tempo hábil.
Terceiro, seu uso está em declínio. Entre 2011 e 2018, o número de bancos agentes globais caiu cerca de 20%, reduzindo ainda mais a disponibilidade de serviços financeiros.
Quarto, os riscos de segurança são altos. Devido à longa cadeia de negócios e ao envolvimento de múltiplas regiões e moedas, o sistema tradicional é difícil de ser regulamentado e, portanto, propenso a riscos de segurança. Mais importante ainda, no contexto de riscos geopolíticos elevados, o sistema tradicional corre o risco de ser transformado em arma e usado como ferramenta de sanções. Potências hegemônicas podem usar sua vantagem especial no sistema de pagamentos transfronteiriços para impor sanções financeiras a outros países, o que pode prejudicar a segurança financeira destes últimos. No modelo de banco agente, o fluxo de informações e o fluxo de fundos são independentes um do outro. O sistema de mensagens representado pela SWIFT e o sistema de pagamento e compensação baseado em moeda de diferentes países constituem o sistema de pagamentos transfronteiriços. Em termos de fluxo de informações, a SWIFT, como o canal mais importante do mundo para mensagens financeiras transfronteiriças, cobre mais de 200 países e regiões, suporta sistemas de pagamento e compensação em tempo real em mais de 90 países e regiões e fornece serviços para mais de 11.000 instituições financeiras em todo o mundo. Apesar do posicionamento da SWIFT como uma organização internacional neutra e profissional que fornece serviços de comunicação financeira a instituições financeiras, os EUA intensificam os esforços para transformá-la em uma arma. Após os ataques terroristas de 11 de setembro, os EUA gradualmente reforçaram seu controle sobre a SWIFT em nome do antiterrorismo e obtiveram acesso a informações de pagamentos internacionais de outros países por meio da SWIFT.
Além do fluxo de informações, os EUA continuam a usar seu monopólio do dólar no fluxo de capitais para impor sanções financeiras a terceiros. Como moeda de pagamento internacional dominante, o dólar americano detém a maior fatia dos negócios da SWIFT. Atualmente, cerca de 95% das transações internacionais em dólar no mundo são dominadas pelo Sistema de Pagamentos Interbancários da Câmara de Compensação de Nova York (CHIPS). Aproveitando o CHIPS e a SWIFT, os EUA exercem jurisdição de longo prazo no sistema de pagamentos internacionais, controlando tanto as mensagens quanto os pagamentos em moeda, colocando em risco a segurança financeira de outros países.
Caminhos para a cooperação em pagamentos internacionais do BRICS
Com o objetivo de abordar as deficiências nos sistemas tradicionais de pagamentos transfronteiriços, os países do BRICS, como uma força importante para reformar e aprimorar os sistemas de governança global, colocaram a cooperação em pagamentos transfronteiriços na agenda da Cúpula do BRICS. Atualmente, há consenso dentro do BRICS sobre essa cooperação, mas as opiniões divergem sobre qual caminho de cooperação adotar. Em termos gerais, existem dois caminhos distintos. Um é o caminho voltado para a segurança. Este caminho se concentra em aumentar a segurança financeira, prevenir e lidar com a instrumentalização dos sistemas de pagamentos transfronteiriços e fortalecer a cooperação contra sanções financeiras. O outro é o caminho voltado para o desenvolvimento. Ele se concentra em fornecer infraestrutura financeira estável e confiável, reduzir custos, melhorar a eficiência e fortalecer a cooperação em pagamentos transfronteiriços para promover o comércio, o investimento e o desenvolvimento econômico transfronteiriços entre os países.
Os países que defendem um caminho voltado para a segurança são representados pela Rússia e pelo Irã. Ambos os países enfrentaram sanções financeiras impostas por países ocidentais e criaram seus próprios sistemas de pagamentos transfronteiriços para manter a segurança financeira após serem ameaçados. Para a Rússia, após a crise da Crimeia em 2014, os EUA e a Europa ameaçaram repetidamente cortar o contato da Rússia com a SWIFT, resultando em grandes flutuações na macroeconomia russa. Em 2014, a Rússia elaborou uma legislação para desenvolver o Sistema para Transferência de Mensagens Financeiras (SPFS). Em janeiro de 2024, mais de 550 instituições financeiras de 20 países aderiram ao SPFS. Para o Irã, os EUA intensificaram suas sanções financeiras em março de 2012, levando a SWIFT a cortar laços com mais de 30 importantes instituições financeiras iranianas sob pressão americana. Em 2018, o governo Trump retirou-se unilateralmente do Plano de Ação Conjunto Abrangente, e a SWIFT expulsou as instituições financeiras iranianas mais uma vez. Em 2019, o Banco Central do Irã lançou oficialmente o Sistema para Troca de Mensagens Financeiras do Irã (SEPAM).
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Em termos de funcionalidade, os sistemas SPFS e SEPAM foram desenvolvidos como alternativas ao SWIFT, com o objetivo principal de prevenir sanções financeiras e manter a segurança financeira. Após a implementação oficial do SPFS, a Rússia utilizou métodos de incentivo e punição para atrair instituições financeiras nacionais. Em nível internacional, a Rússia buscou atrair instituições financeiras de diversos países para o SPFS. Em 2023, os bancos centrais da Rússia e do Irã assinaram um acordo para vincular o SPFS ao SEPAM, conectando a rede bancária nacional iraniana aos bancos russos e estrangeiros no sistema SPFS.
Diferentemente do caminho voltado para a segurança, o Sistema de Pagamentos Interbancários Transfronteiriços (CIPS) da China segue um caminho voltado para o desenvolvimento. O CIPS foi projetado para acompanhar o ritmo da internacionalização do RMB e fornecer uma infraestrutura sólida para a liquidação de pagamentos transfronteiriços em RMB, a fim de facilitar ainda mais o desenvolvimento do comércio e do investimento transfronteiriços entre a China e outros países. Para atender à necessidade de uso transfronteiriço do RMB, integrar ainda mais os canais e recursos existentes de pagamento e liquidação transfronteiriços em RMB e aumentar sua eficiência, o Banco Popular da China decidiu criar um sistema de pagamento transfronteiriço em RMB no início de 2012. Em março de 2016, o CIPS e a SWIFT assinaram um memorando de cooperação para cooperar na conversão de mensagens, permitindo que instituições de corretagem estrangeiras processem a liquidação em RMB por meio da SWIFT, conectando o CIPS à base global de usuários da SWIFT. Atualmente, o CIPS e a SWIFT são mais complementares e colaborativos, sem características claras de substituição de um pelo outro.
Conteúdo, vantagens e desafios da Ponte BRICS
Desde janeiro de 2024, a Rússia assumiu a presidência rotativa do BRICS, e cinco países — Arábia Saudita, Irã, Emirados Árabes Unidos, Egito e Etiópia — aderiram ao mecanismo de cooperação do BRICS. No final de outubro do mesmo ano, a 16ª Cúpula do BRICS foi realizada em Kazan, Rússia. Líderes de mais de 30 países e chefes de organizações internacionais participaram do Diálogo de Líderes “BRICS Plus”, durante o qual o Presidente Xi Jinping proferiu um importante discurso, marcando o lançamento oficial da Cooperação Ampliada do BRICS. A publicação oficial da Rússia, “As Prioridades da Presidência do BRICS da Federação Russa em 2024”, listou a cooperação em pagamentos transfronteiriços como um dos principais tópicos da Cúpula de Kazan e propôs a iniciativa específica de cooperação da Ponte BRICS. Embora não tenha havido consenso na Cúpula sobre como cooperar em pagamentos transfronteiriços, os ministros das Finanças e os presidentes dos bancos centrais do BRICS foram incumbidos de realizar pesquisas adicionais e apresentar relatórios na Cúpula do BRICS de 2025. Portanto, é importante estudar o conteúdo, as vantagens e os desafios da BRICS Bridge, a fim de compreender a trajetória da cooperação de pagamentos transfronteiriços dentro do BRICS, bem como a cooperação mais ampla do BRICS.
- O conteúdo da iniciativa Ponte BRICS
A Ponte BRICS é uma iniciativa concreta proposta pela Rússia para uma maior cooperação entre os países do BRICS em pagamentos transfronteiriços. Em março de 2024, Yury Ushakov, Assessor do Presidente Putin para Política Externa, afirmou em entrevista à TASS que os países do BRICS planejam criar um sistema de pagamentos transfronteiriços baseado em moedas digitais e blockchain. Em junho de 2024, o Ministro das Finanças russo, Anton Siluanov, afirmou no Fórum Econômico Internacional de São Petersburgo que a Rússia propôs a criação de uma plataforma comum para a troca de ativos financeiros digitais, que seriam emitidos pelos bancos centrais com base em suas moedas nacionais. Os ministros das Finanças do BRICS estão estudando a viabilidade do lançamento de tal plataforma. No mesmo mês, o vice-ministro das Finanças russo, Ivan Chebeskov, revelou novamente à imprensa que a Rússia está estudando o lançamento de uma plataforma de liquidação e pagamento em moeda local, denominada Ponte BRICS, em conjunto com os bancos centrais dos estados-membros do BRICS. Em julho de 2024, o embaixador russo na China, Igor Morgulov, afirmou, durante participação no 12º Fórum Mundial da Paz em Pequim, que os países do BRICS estão trabalhando no desenvolvimento de um sistema financeiro não controlado por terceiros.
Em linhas gerais, a Ponte BRICS é um sistema digital de cooperação de pagamentos transfronteiriços, voltado para a segurança e baseado em justiça, não discriminação, transparência e descentralização.
2. As vantagens da iniciativa Ponte BRICS
Comparada ao sistema tradicional de pagamentos transfronteiriços, a Ponte BRICS, baseada em moeda digital e tecnologia blockchain, possibilita um sistema de pagamentos transfronteiriços descentralizado, ao mesmo tempo em que oferece às economias emergentes e aos países em desenvolvimento maior espaço para desenvolvimento.
Em primeiro lugar, em comparação com o sistema tradicional sob o modelo de banco agente, a cadeia de transações do sistema de pagamentos transfronteiriços digitais é mais conveniente, o que pode reduzir o tempo e o custo das transações. Por um lado, o sistema de pagamentos transfronteiriços digitais utiliza a tecnologia de livro-razão distribuído para fornecer uma rede diretamente conectada para bancos centrais, bancos comerciais e participantes comerciais, eliminando a conexão de bancos agentes existente no sistema tradicional. Por outro lado, o sistema de pagamentos transfronteiriços digitais pode exercer controles de privacidade sobre os principais dados de transações por meio de sistemas de pseudônimos, ajudando a garantir a confidencialidade dos dados e a aprimorar as capacidades anti-hacking.
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Em segundo lugar, o sistema de pagamentos transfronteiriços digitais possibilita a descentralização das transações e ajuda a garantir a segurança financeira dos países e a independência dos pagamentos transfronteiriços. Ao adotar a tecnologia blockchain, o sistema digital cria uma estrutura sem um nó central e resolve o problema da concentração excessiva de informações. Ao mesmo tempo, permite a transferência simultânea do fluxo de informações e do fluxo financeiro, o que pode ajudar os países a reduzir ou até mesmo evitar o uso do dólar americano.
Em terceiro lugar, não existem regras de governança unificadas para o sistema de pagamentos digitais transfronteiriços, dando às economias emergentes e aos países em desenvolvimento mais espaço para o desenvolvimento. Muitos países estão explorando sistemas de pagamentos transfronteiriços baseados na moeda digital do banco central. Se algum país ou grupo de países puder assumir a liderança no lançamento de um sistema desse tipo, que seja bem funcional e amplamente utilizado em algum grau, obterá uma vantagem de pioneiro.
3. Os desafios da iniciativa Ponte BRICS
A iniciativa Ponte BRICS enfrenta alguns desafios em seu estágio atual. Por um lado, precisa abordar os problemas dos diferentes interesses e necessidades dos diferentes Estados-membros, a coordenação da política regulatória e o lento desenvolvimento da tecnologia blockchain nos países do BRICS.
Primeiro, os interesses dos diferentes Estados-membros variam bastante. Embora os países do BRICS tenham chegado a um consenso sobre o fortalecimento da cooperação em pagamentos transfronteiriços, ainda existem divergências sobre qual caminho de cooperação seguir para a construção da Ponte BRICS. A Rússia defende o caminho voltado para a segurança para fins anti-sanções, enquanto outros defendem o caminho voltado para o desenvolvimento.
Em segundo lugar, a coordenação da política regulatória não é um processo fácil. Com base na garantia dos direitos existentes de todos os participantes, a Rússia propõe a formação de um órgão regulador conjunto para decidir sobre o arcabouço legal, a estratégia de desenvolvimento, o mecanismo operacional, os padrões de proteção da informação e o sistema de conformidade de segurança da Ponte BRICS. Atualmente, ainda existem grandes divergências na promoção, aplicação e políticas regulatórias de moedas digitais nos países do BRICS, com alguns países até mesmo sem uma plataforma de moeda digital e leis relevantes. Isso faz com que a Ponte BRICS inevitavelmente tenha um longo caminho a percorrer em termos de coordenação de políticas regulatórias.
Por fim, a tecnologia blockchain está atrasada. A Ponte BRICS não deve apenas atender à necessidade de grandes volumes de negociação, mas também garantir a eficiência da transmissão de dados, a precisão e a escalabilidade do processamento de dados, bem como a segurança e a privacidade. A tecnologia blockchain ainda não consegue lidar com os riscos de gestão cambial, transações ilegais e perda de ativos em pagamentos internacionais, dificultando sua aplicação em pagamentos internacionais de moedas digitais no curto prazo.
Por outro lado, a Ponte BRICS também enfrenta desafios externos, incluindo pressão política dos EUA e do Ocidente, reconhecimento do mercado e concorrência com outros sistemas de pagamento transfronteiriços em moeda digital.
Primeiro, a pressão política dos EUA e do Ocidente. A Ponte BRICS visa a desdolarização, por meio da qual pode contornar as sanções financeiras impostas pelos EUA e pelo Ocidente por meio do SWIFT. Isso, sem dúvida, representará um desafio para o sistema financeiro internacional centrado no dólar americano e certamente encontrará forte objeção e repressão por parte dos EUA e do Ocidente.
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Segundo, a pressão do reconhecimento do mercado. A Ponte BRICS considera como seu núcleo a transação de ativos digitais, o estabelecimento de crédito digital e a melhoria dos serviços digitais, o que requer não apenas o desenvolvimento da infraestrutura digital, mas também o alto reconhecimento do mercado internacional. Atualmente, na maioria dos países do BRICS, o mercado aceita pagamentos em dinheiro e transferências bancárias mais do que outros, e levará bastante tempo para construir crédito digital.
Por fim, a pressão da concorrência com outros sistemas de pagamento transfronteiriços em moeda digital. Países ocidentais desenvolvidos, como EUA, Europa e Japão, têm cooperado na pesquisa e desenvolvimento de moedas digitais de bancos centrais, buscando dominar os padrões de moeda digital e estabelecer uma estrutura regulatória comum para moedas digitais, a fim de impedir que países como a Rússia escapem de sanções financeiras por meio de moedas digitais. Alguns pesquisadores ocidentais chegam a apontar que, mesmo que os países do BRICS estabeleçam seu sistema de pagamento transfronteiriço digital, ainda haverá a necessidade de converter sua moeda nacional ou digital em dólares em uma câmara de compensação localizada em Hong Kong, e os EUA podem impor sanções durante esse processo.
Em conclusão, os países do BRICS têm um forte impulso para a cooperação em pagamentos transfronteiriços, o que não se deve apenas às falhas nos sistemas tradicionais de pagamento transfronteiriço, mas também ao uso imprudente de tais sistemas como ferramenta de sanções econômicas pelos EUA e pelo Ocidente no contexto da competição estratégica entre os principais países. No entanto, o BRICS ainda está explorando maneiras de implementar essa cooperação, com opções de um caminho voltado para a segurança e um caminho voltado para o desenvolvimento. Do ponto de vista histórico, a cooperação em pagamentos transfronteiriços do BRICS certamente ajudará a reformar e aprimorar o sistema global de governança de pagamentos transfronteiriços de forma gradual, pragmática, aberta e transparente.
Zhu Jiejin é professor da Escola de Relações Internacionais e Assuntos Públicos da Universidade Fudan.
*O artigo faz parte da série de traduções de especialistas chineses do Centro de Estudos Avançados Brasil China (Cebrac)
**Este é um artigo de opinião. A visão do autor não necessariamente expressa a linha editorial da FMG.
