Em 2016, o cenário internacional passou por mudanças importantes: a aprovação do Brexit em consulta popular, o crescimento da narrativa de extrema direita na Europa e a eleição do instável Donald Trump para a presidência dos Estados Unidos são alguns fatores que colocaram em debate a ordem global ocidental estruturada no multilateralismo e nos valores liberais.1É também o ano em que se ratifica o declínio do capital político dos governos de esquerda na América do Sul, seja mediante derrota eleitoral – como na Argentina e no Peru –, seja por meio de ondas de instabilidade doméstica – casos da convulsionada Venezuela e do impeachment no Brasil, que conduziu Michel Temer à Presidência.

O processo que levou à queda de Dilma Rousseff foi bastante questionado por acadêmicos, movimentos sociais e alguns veículos de imprensa. Popularizou-se a ideia de que Temer chegou ao poder por meio de um “golpe parlamentar”. Doravante, o PSDB foi uma das siglas que passaram a compor com o PMDB, sendo contemplado com três importantes ministérios: Justiça e Cidadania, Cidades e Relações Exteriores.

O PMDB é um partido sem grandes reflexões de política externa. O programa “Uma ponte para o futuro” que, em linhas gerais, apresenta as bases do governo Temer, possui apenas um parágrafo sobre comércio internacional, no qual subestima a importância do Mercosul.2 Ainda que o documento se concentre na busca de soluções para problemas de ordem doméstica, especialmente a recuperação econômica, é sintomático que o “não dito” sobre as relações internacionais revele uma visão estreita que ignora a diplomacia como instrumento para o desenvolvimento nacional.

Conforme argumenta Miriam Saraiva no artigo citado anteriormente, o PSDB, por sua vez, é uma legenda que carrega um projeto mais definido para as relações exteriores. Não é mera coincidência que, ao lado de temas como corrupção, políticas sociais e papel do Estado, a diplomacia tenha figurado, desde 2002, nos debates ocorridos ao longo dos enfrentamentos eleitorais entre o PSDB e o PT.3

O Itamaraty sob a tutela do PSDB

José Serra foi o primeiro nome escolhido para chefiar a chancelaria. O tucano já havia concorrido duas vezes à Presidência, sendo derrotado nas urnas tanto por Lula (2002) como por Dilma (2010). Em ambas as ocasiões, Serra não se furtou de utilizar temas de política externa em declarações públicas e em debates nas redes de televisão, sugerindo que a visão de mundo e as convicções de seu partido diferiam daquelas do PT.

As críticas mais recorrentes faziam referência à “farsa” representada pelo Mercosul,4 à “ideologização” do Itamaraty e ao suposto apoio a governos ditatoriais.5 Uma vez no cargo de ministro, Serra voltou a repetir o mesmo discurso, ainda que sem definir com clareza os adjetivos correntemente utilizados.

Em entrevista ao programa Roda viva, o chanceler voltou a fazer declarações polêmicas, alegando que o PT praticou “populismo internacional” para conseguir um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas. De acordo com Serra, o Brasil não estaria preparado para ocupar aquela vaga, uma vez que, em suas próprias palavras, isso seria briga de “cachorro grande”. No mesmo sentido, afirmou que a contribuição turco-brasileira na crise iraniana de 2010 foi “para aparecer”. Também questionou a relevância da abertura de embaixadas no Caribe e na África.6

A aproximação com governos de esquerda sul-americanos foi classificada de “ideológica”, e a entrada da Venezuela no Mercosul foi descrita como “absurda”. Ademais, Serra negou que tenha havido golpe no Paraguai em 2012, apesar do repúdio da Unasul – que incluía governos de direita na Colômbia e no Chile.

Para além do campo discursivo, algumas medidas práticas envolveram a emissão de notas condenando Venezuela, Bolívia, Equador, Cuba e Nicarágua. A contradição é que esse esforço assertivo de “desideologização” deriva justamente de preferências ideológicas do novo governo brasileiro. Couberam críticas até para o ex-presidente da Colômbia Ernesto Samper, secretário-geral da Unasul que havia questionado os rumos do processo de impeachment.

Na dimensão sul-americana, o fato de maior destaque foi o duplo afastamento da Venezuela do Mercosul: em 2016, o país foi retirado do bloco por não cumprir as exigências de um membro;7 em 2017, com a convocação da Assembleia Constituinte, o governo de Nicolás Maduro foi acusado de violação da democracia, o que justificou o acionamento da cláusula democrática do bloco.

Brasil, Argentina e Paraguai, encabeçados por governos de viés econômico liberal, modificaram a ordem vigente no bloco, com a reversão das práticas conduzidas pelos governos do PT – no Brasil – e dos Kirchner – na Argentina. Subitamente, o Paraguai de Horacio Cartes deixou a condição de país isolado – por conta de seu perfil liberal conservador – para fazer parte da nova maioria, legando o papel de outsider ao Uruguai, o único país mercosulino a manter um comando governamental de centro-esquerda.

Não se pode subestimar a importância simbólica do afastamento venezuelano do bloco. A agenda de política externa do PSDB sempre deu ao regime bolivariano uma posição paradigmática, como mostra a conturbada visita de senadores tucanos a Caracas, em 2015, em um ato de apoio à oposição venezuelana – num momento em que a presidenta Dilma mantinha boas relações com Maduro. Entre eles, figuravam Aécio Neves e o atual chanceler, Aloysio Nunes.

A ascensão de Nunes ao cargo de ministro das Relações Exteriores, em março de 2017, conferiu ao governo um chanceler mais ativo, mas com agenda de política externa semelhante à de seu antecessor, apontando para a manutenção das linhas mestras da gestão de José Serra.

A política externa de Michel Temer deixa claro que a inserção internacional do Brasil se encontra em segundo plano. A prioridade, ao que tudo indica, é a sobrevivência e a busca de legitimidade do governo. Sem a dedicação do presidente, poucas iniciativas avançam a contento. Um exemplo foi a hesitação de Temer em participar da Cúpula do G20, em julho de 2017. O Planalto chegou a anunciar sua ausência na reunião, que envolve representantes de quase 90% do PIB mundial. Coincidência ou não, tal fato ocorreu em seguida às graves denúncias realizadas pelo Ministério Público Federal contra o presidente. Por fim, Temer foi ao encontro, mas teve sua agenda seriamente prejudicada pela demora em confirmar presença e por sua escassez de capital político. Dois meses depois, a preocupação com novas denúncias de corrupção fez o presidente cogitar o regresso antecipado da Cúpula dos Brics.

Tal postura encontra consequências exógenas que reforçam a perda de relevância do Brasil. Dadas as condições de precária estabilidade governamental, o país não vem atraindo a atenção de líderes internacionais. Mais de um ano e meio depois de chegar ao poder, Temer só se reuniu com Barack Obama, Donald Trump, Angela Merkel e Emmanuel Macron em encontros de natureza multilateral. A tentativa de aproximação bilateral com Israel, uma das marcas do início de seu governo, não pareceu suficiente para convencer Benjamin Netanyahu a passar pelo Brasil em seu tour pela América Latina.

A debilidade da diplomacia presidencial também transparece nas recorrentes gafes cometidas pelo presidente ou pelo Planalto. Quando da visita de Temer à Rússia, o país foi anunciado como “República Socialista Federativa Soviética da Rússia”; o rei da Noruega, Haroldo V, foi chamado pelo presidente de “rei da Suécia”; e, em evento com Horacio Cartes, Temer chamou o Paraguai de Portugal. Em passagem pela Noruega, teve sua política ambiental bastante criticada, além de nenhum diplomata o ter recebido no aeroporto. 

Cultura de (im)potência

Robert Frank e Jean-Claude Allain argumentam que a fabricação de uma imagem externa coerente com os desígnios de potência depende não apenas de elementos objetivos – poderios econômico e militar –, mas igualmente de uma cultura de potência, isto é, vontade política de se fazer representar daquela forma.8

A cultura de potência possui uma dinâmica bastante peculiar, dado que uma de suas características é justamente a inexistência de uma estabilidade temporal. É absolutamente normal que a vontade de potência se modifique de acordo com cada época, por meio de um jogo que ocorre em dois níveis: na esfera doméstica, com os projetos traçados por governos de coloração ideológico-programática distinta; no plano externo, quando os referidos programas são aplicados e se equalizam com as estruturas e constrangimentos do sistema internacional. O resultado será a síntese entre os planos e orientações delineados internamente e o campo de forças representado pelo mundo à sua volta.

O que se percebe na atual postura diplomática brasileira é a mais completa ausência de vontade de potência, ao passo que antes havia um projeto nesse sentido. Malgrado as diferenças entre as agendas de Fernando Henrique Cardoso e Lula, o Brasil vivenciou dezesseis anos gozando de um prestígio internacional ascendente.

Durante aquele período, predominaram estratégias de projeção internacional que elevavam a posição relativa do país, mormente na América do Sul. Por exemplo, a inédita reunião de presidentes sul-americanos foi lançada por Fernando Henrique e aperfeiçoada por Lula, abrindo espaço para uma concepção de integração multidimensional na região – que inclui a infraestrutura (IIRSA), a abrangente Unasul e uma área de livre-comércio prevista para 2019. No entanto, o baixo perfil de Dilma fez o Brasil experimentar uma espécie de letargia na agenda regional, carecendo de novas iniciativas de relevo ou de aprofundamento daquelas existentes. Contudo, com Michel Temer vive-se uma verdadeira recessão geopolítica na América do Sul.

Em resumo, o conceito de potência não mais depende apenas do número de divisões de blindados ou de ogivas nucleares, mas incorpora também um elemento subjetivo, que é a maneira pela qual o país transmite sua reputação e imagem para, em troca, receber ou não a confiança e a credibilidade de seus congêneres. Sendo assim, uma política externa passiva e o descrédito internacional atuam de forma sinérgica para comprometer qualquer ensaio de projeto de potência contemporâneo.

Para além do infindável debate sobre as circunstâncias da ascensão de Temer – golpe ou impeachment –, importa salientar que a imagem da República foi arranhada pelos controversos eventos de 2016. À democracia de muletas, somam-se a lenta recuperação econômica, o desmonte da proposta de bem-estar social embutida na Constituição Cidadã, a corrupção sistêmica, os escândalos envolvendo a cúpula governista e uma descrença generalizada da população em relação à política e às instituições. A conjuntura, demasiado desfavorável, completa-se com uma inserção internacional muito menor do que o Brasil merece.

É comum que perfis de política externa de destaque recebam um nome. São célebres a Política Externa Independente – iniciada por Jânio Quadros e continuada por João Goulart – e o Pragmatismo Responsável – de Ernesto Geisel. Quanto ao governo Temer, é difícil pensar em algo mais apropriado do que Diplomacia do G-Nada. 

*Leandro Gavião é doutorando em História Política na Uerj, com estágio doutoral pela Université Sorbonne Nouvelle – Paris 3, e coordenador do Núcleo de Estudos Internacionais Brasil-Argentina (Neiba-Uerj); e Tanguy Baghdadi é mestre em Relações Internacionais pela PUC-Rio e professor do curso Clio/Damásio, do Ibmec e da Universidade Veiga de Almeida. É membro fundador do canal Petit Journal.

1 Miriam Saraiva, “Política externa brasileira 2016/2017: da reversão ao declínio”, Anuario de Política Internacional y Política Exterior, Universidad de la República, 2017.

2 “Realizar a inserção plena da economia brasileira no comércio internacional, com maior abertura comercial e busca de acordos regionais de comércio em todas as áreas econômicas relevantes – Estados Unidos, União Europeia e Ásia – com ou sem a companhia do Mercosul, embora preferencialmente com eles.”

3 Leandro Gavião, “Política externa para a América do Sul e polarização partidária”, Mural Internacional, v.4, n.1, 2014. Disponível em: <https://goo.gl/YyQeQH>.

4 Ariel Palacios, “Chanceler argentino rebate críticas de Serra ao Mercosul”, Estadão, 22 abr. 2010.

5 Debate transmitido pela Rede Record em 26 set. 2010.

6 Entrevista transmitida pela TV Brasil em 6 jun. 2016.

7 Principalmente as normas do ACE-18, que prevê a tarifa externa comum e a eliminação de barreiras tarifárias intrazona.

8 Jean-Claude Allain e Robert Frank, “Les composantes de la puissance” [Os componentes da potência]. In: Robert Frank (org.), Pour l’histoire des relations internationales [Para a história das relações internacionais], Presses Universitaires de France, Paris, 2012.

Publicado em Le Monde Diplomatique Brasil