Dissertação de Carolina Lobo, da Faculdade de Direito da UFMG, analisa lacunas das legislações nacionais. O sistema proporcional combinado com listas fechadas e mandato de posição demonstra mais êxito, em outros países.

Por Cezar Xavier

O que define a baixa representatividade feminina num parlamento? É preciso ir além da lógica simplista do preconceito para enfrentar a questão. Nos últimos anos, a questão tem estado na agenda jurídica e legislativa, com avanços e lacunas que não garantem representação equânime de mulheres e homens no poder. Quem investiga este tema em seu mestrado com resultados importantes é a especialista em Direito Eleitoral pela PUC Minas, Carolina Lobo, que foi assessora da Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados e assessora legislativa na Assembleia Legislativa de Minas Gerais.

A pesquisa avança ao enfrentar os mecanismos legais criados pelas sociedades para reduzir essa assimetria de representação entre homens e mulheres na política nacional. Afinal, trata-se de um problema histórico e multifacetado, que deriva da formação colonial, patriarcal e escravocrata responsável por moldar um sistema político elitista e discriminatório, hostil às mulheres e demais minorias. 

Decorridos 90 anos da conquista do voto feminino e mais de 25 anos da aprovação da primeira lei de cotas, a metade feminina da população permanece sub-representada nas instâncias de poder. A superação desse cenário depende de políticas que combinem de maneira adequada “remédios de reconhecimento”, – uma categoria da filósofa americana Nancy Fraser -, capazes de conferir respeito e valor às mulheres, de distribuição, propiciando igualdade de condições materiais para o exercício pleno dos direitos políticos. 

Assim, a pesquisa mapeia, à luz da Teoria Tripartite de Justiça proposta por Fraser, o arcabouço legal já existente e as proposições em tramitação que versam sobre o tema, a fim de verificar o potencial que cada medida parece ter para a superação do déficit democrático descrito. Carol demonstra, com isso, que a resistência partidária em apostar nas campanhas de mulheres é muito mais inercial do que propriamente em decorrência de preconceito.

“Candidatos com maior potencial de sucesso (mais conhecidos, com maior rede de apoio e maior capacidade de arrecadação) são comumente priorizados, enquanto que candidaturas com menor lastro social, menor visibilidade e baixa capacidade de arrecadar fundos tendem a ser secundarizadas”, diz ela, em entrevista ao Portal Grabois.

Medidas efetivas de reversão desse quadro de desigualdades, diz ela, dependem necessariamente de articulações amplas, capazes de conciliar à demanda por espaços de representação aos cálculos estratégicos dos partidos. Ela observa como isso se deu de forma mais bem sucedida em outros países da América Latina. 

“A quase totalidade desses países utiliza em alguma medida o sistema proporcional combinado com listas fechadas e mandato de posição. Há, ainda, alguns casos em que o mandato de posição é aplicado às listas abertas. O modelo utilizado pelo Brasil é o sistema proporcional de lista aberta sem mandato de posição, caracterizado por uma competição extremamente individualizada entre as candidaturas, privilegiando aquelas que possuem maior visibilidade, capilaridade e capacidade de arrecadação”, analisa, observando que não tem havido interesse na política brasileira em mexer neste perfil de listas. 

“Como o problema da desigualdade de gênero deriva de múltiplos fatores, culturais, socioeconômicos, normativos e políticos, a inclusão de mais mulheres na política por meio de correções normativas de forma isolada não será suficiente para corrigir todas as assimetrias”.

Leia a íntegra da entrevista:

Como surgiu a ideia da pesquisa?

Sou advogada e atuo há quase uma década no assessoramento de partidos e candidatos, antes disso fui assessora legislativa na Câmara Municipal de Belo Horizonte, na Câmara dos Deputados e na Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Em todo esse período tive a oportunidade de acompanhar de perto tanto a evolução das leis de gênero na política, quanto suas vicissitudes. Esse lugar privilegiado de espectadora foi decisivo para a definição e delimitação do meu objeto de estudo no mestrado. 

Nesse sentido, minha pesquisa buscou mapear as leis que fomentam a participação da mulher na política à luz da teoria de Justiça da filosofa estadunidense Nancy Fraser, com objetivo de identificar o potencial que cada proposição já aprovada ou ainda em tramitação parece ter para garantir a inclusão de mais mulheres nos parlamentos – espaços onde as políticas públicas são pensadas e aprovadas.

E qual é efetivamente a contribuição de Nancy Fraser ao tema?

Fraser é uma das principais teóricas do “reconhecimento”. Essa categoria de análise, surge a partir dos anos de 1970, após mudanças fundamentais tanto na economia, quanto nos aspectos simbólicos do capitalismo. Conjuntura esta que foi responsável por implementar uma mudança na gramática das reivindicações políticas, na qual as reclamações por igualdade social foram eclipsadas por demandas que buscam o reconhecimento valorativo dos indivíduos a partir de características como raça, gênero, etnia e orientação sexual. 

Fazendo um contraponto ao pensamento dominante sobre o tema, Fraser vai chamar atenção para o fato de que as lutas por reconhecimento se desenvolvem em um mundo de exacerbada desigualdade material, marcado por assimetrias na renda, na posse, no acesso à educação e saúde, ao trabalho assalariado e lazer, mas também na exposição à toxidade ambiental, que se reflete diretamente na expectativa de vida dos indivíduos, produzindo diferentes taxas de morbidade e mortalidade, a depender do extrato em que se encontrem. 

Assim, ao tratar da categoria gênero como “coletivo bivalente”, impactada tanto por injustiças culturais-valorativas, quanto pelo desfavorecimento político-econômico, ela vai propor a utilização de remédios que combinem de maneira coerente soluções para essas duas formas de opressão. Para as injustiças econômicas ela apresenta remédios como a redistribuição de renda, a reorganização da divisão do trabalho, a submissão de políticas macroeconômicas ao escrutínio social, ou mesmo, a reconfiguração de estruturas econômicas básicas, a que ela denomina de remédios de redistribuição. Já para as injustiças culturais, ela propõe algum tipo de mudança nos padrões de comportamento e valoração simbólica, como revalorização das identidades de indivíduos desrespeitados e estereotipados, e a valorização positiva da diversidade cultural, a que ela denomina de remédios de reconhecimento. 

Entretanto, na maioria das vezes esses remédios seguem direções opostas entre si, enquanto o reconhecimento exige a valorização da especificidade do gênero feminino, a redistribuição precisa abolir a diferenciação entre os sexos. Para equacionar o dilema da redistribuição-reconhecimento, ela propõe dois tipos de abordagens envolvendo a afirmação das diferenças e as transformações das injustiças sociais. A afirmação das diferenças, que vai buscar corrigir as desigualdades dos arranjos sociais sem enfrentar o quadro subjacente que os produz, ela chama de remédios afirmativos. Já aqueles que visam reestruturar o quadro responsável pela produção das desigualdades, ela denomina de transformativos. 

Com o desenvolvimento de sua teoria de justiça, ela vai reconhecer a necessidade de inclusão de um terceiro remédio, o remédio da representação, que por meio do princípio normativo da paridade de participação vai permitir a introdução de contradiscursos produzidos pelos públicos subalternos nas esferas públicas fortes, ou seja, onde se definem e produzem as políticas públicas capazes de operar o reconhecimento e a redistribuição. 

Essa tipologia é interessante primeiro porque reforça a necessidade da presença das vozes e perspectivas de todos aqueles que compõe o corpo social na tomada da decisão política, e depois porque nos permite analisar como cada medida legislativa opera na afirmação ou transformação do quadro responsável pela baixa participação feminina na política.

Foram muitas as iniciativas legislativas para garantir a paridade. Como você avalia a evolução desse processo?

Bem, primeiro é preciso reforçar que a luta pela efetivação da cidadania das mulheres no Brasil vem de muito longe. Neste ano completamos 90 anos da conquista do voto feminino e 25 anos da aprovação da Lei 9.504/1997, que introduziu de maneira permanente a reserva de candidaturas no nosso sistema eleitoral. Na pesquisa eu procuro demonstrar como a agenda dos movimentos sociais, especialmente de mulheres, foi decisivo para cada uma dessas conquistas, desde as primeiras sufragistas que criaram o Partido Republicano Feminino (PRF) e a Federação Brasileira para o Progresso Feminino (FBPF), até o movimento durante a constituinte denominado de Lobby do Batom, responsável por articular demandas envolvendo os direitos civis, sociais e econômicos das mulheres, permitindo a positivação de grande parte dessas reivindicações no texto constitucional, com destaque para o reconhecimento de que homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, expresso no art. 5º, inciso I, da Constituição da República de 1988. 

Portanto, o primeiro passo para perseguir essa promessa constitucional foi dado com a adoção da lei de cotas em meados dos anos de 1990, primeiro por meio da lei temporária instituída para regular as eleições municipais de 1996 (Lei nº 9.100/1995) e, posteriormente, com a aprovação de uma “Lei das Eleições” (Lei nº 9.504/1997). Entretanto, com o avançar do tempo, os entraves decorrentes de imprecisões textuais e limitações sistêmicas evidenciaram seus limites. 

Na tentativa de aperfeiçoar a normativa, uma série de ajustes foram realizados tanto no âmbito legislativo, com a adoção de medidas complementares como a destinação de recursos do FP para investimento em programas de capacitação e formação de mulheres (art. 44, V, Lei nº 9.096/1995), de tempo de propaganda para promoção e difusão da participação feminina na política (art. 45, V, da Lei nº 9.096/1995, posteriormente revogado e agora reinserido por meio do art. 50-B, V, § 2º, na mesma lei), de combate à violência política de gênero (Lei n º ver lei) e de estímulo aos partidos políticos como a contagem dobrada de votos de mulheres e pessoas negras para efeitos de aferição de recursos públicos do FP e do FEFC, essas últimas ainda não experimentadas, pois aprovadas em 2021. 

Outras normatizações, surgidas a partir da atuação do judiciário, como a interpretação dada no âmbito do REsp 784-32/2010, por meio do voto divergente do Mininstro Dias Tóffolli, sobre a obrigatoriedade de preenchimento efetivo das vagas por mulheres, que posteriormente foi positivada no texto legal por meio da substituição do vocábulo “reservar” pelo “preencher”, introduzido pela Lei nº 12.034/2009, culminado com a adoção de medidas de reprimenda às candidaturas fictícias e, por fim, a fixação de parâmetro obrigatório para a alocação de recursos públicos em campanhas femininas a partir da observação do percentual de candidaturas registradas em sede da ADI 5617/2018, foram fundamentais para o crescimento mais acentuado no número de eleitas na última eleição geral de 2018. Entretanto, apesar de todos os incrementos, o resultado da política de reserva de candidaturas segue muito aquém do esperado. 

Fala-se sempre em cotas para inglês ver, isso decorre da falta de financiamento para as campanhas. Isso está mudando de forma adequada?

Como ressaltei antes, desde a votação da ADI 5617/2018, a destinação de recursos públicos para as campanhas de mulheres passou a ser obrigatória, e parece ter sido decisiva para a ampliação da bancada de mulheres na Câmara dos Deputados em 2018, entretanto, nas eleições municipais de 2020, em que os valores tiverem que ser repartidos a um número muito mais elevado de candidaturas, o resultado foi muito aquém do esperado, evidenciado que dinheiro conta, mas não garante a eleição de mais mulheres no ritmo que desejamos e precisamos. 

Por outro lado, países da América Latina que implementaram medidas semelhantes às nossas tiveram mais êxito em incluir mulheres nos legislativos nacionais, e alguns avançaram, inclusive, para a adoção de leis de paridade que estabelecem igualdade de representação também nos poderes executivo e judiciário. O que chama atenção em relação a esses países é que a quase totalidade utiliza em alguma medida o sistema proporcional combinado com listas fechadas e mandato de posição. Há, ainda, alguns casos em que o mandato de posição é aplicado às listas abertas e, a despeito do que esperava a literatura especializada, tem impactado positivamente no sucesso das candidaturas femininas. 

Diferente desses países, o modelo utilizado pelo Brasil é o sistema proporcional de lista aberta sem mandato de posição, caracterizado por uma competição extremamente individualizada entre as candidaturas, privilegiando aquelas que possuem maior visibilidade, capilaridade e capacidade de arrecadação. Apesar dessas características serem apontadas por pesquisadores da ciência política como determinantes para a baixa eficiência das políticas de cotas de candidatura, não parecer haver por parte do parlamento, nem tampouco pela maioria dos movimentos organizados, interesse em discutir com mais ênfase a alteração no formato das listas, medida que acarretaria, quase que de maneira imediata, na ampliação considerável do número de eleitas

E o que motiva essa resistência apontada por você para realização de uma reforma que altere o sistema?

No meu sentir, a resistência em relação à alteração no tipo de lista vem quase sempre associada ao argumento de que falta às instâncias partidárias democracia interna, e que a eventual adoção dessa modalidade fortaleceria ainda mais as cúpulas partidárias. Movimentos de mulheres, lideranças políticas, parte considerável da academia e, em larga medida o judiciário, atribuem a inexpressividade dos resultados à resistência partidária em dar espaço às mulheres e apoiar suas respectivas candidaturas. 

Procurei demonstrar na pesquisa que a resistência partidária em apostar nas campanhas de mulheres é muito mais inercial do que propriamente em decorrência de preconceito. É que a definição dos nomes prioritários para os quais se voltam os esforços materiais e políticos passa por cálculos estratégicos de viabilidade. Candidatos com maior potencial de sucesso (mais conhecidos, com maior rede de apoio e maior capacidade de arrecadação) são comumente priorizados, enquanto que candidaturas com menor lastro social, menor visibilidade e baixa capacidade de arrecadar fundos tendem a ser secundarizadas. 

Partidos políticos, assim como demais organizações da sociedade civil e instituições em geral, tendem a refletir em seu interior práticas e condutas hegemônicas das sociedades nas quais estão inseridas. Tanto é verdade que essas desigualdades são evidenciadas pela desproporção entre os gêneros também nos tribunais, sobretudo nos superiores; nas cúpulas de órgãos de representação, como por exemplo do Ministério Público; nos altos escalões dos poderes executivos nacional, estaduais e municipais; e ainda, na iniciativa privada pela desigualdade salarial entre homens e mulheres que ocupam a mesma função. 

É por isso que acredito que a redução de um problema sistêmico e estrutural – que apesar de perpassar e formatar o campo político, tem raízes materiais e conforma todo o campo simbólico – ao universo partidário, tende a embaçar as análises e, consequentemente, prejudicar a identificação de soluções viáveis. Nesse sentido, chamo atenção para como a construção da modernidade e das instituições por ela formatadas foram permeadas de maneira hegemônica por linguagens que refutavam o componente político dos indivíduos, depreciando ou, até mesmo, negando que são as relações sociais e afetivas desenvolvidas por seres humanos ao longo da história as responsáveis por conformar instituições que, por sua vez, num movimento dialético, também ajudam a moldar padrões de conduta dos próprios indivíduos. Entendo que essa depreciação da linguagem do afeto, a mesma atribuída historicamente às mulheres tidas como passionais, é componente importante da rejeição aos partidos e do próprio campo político. 

Quais as lacunas que ficam desse modelo de representatividade e busca por paridade? 

Entendo que medidas efetivas de reversão desse quadro de desigualdades dependem necessariamente de articulações amplas, capazes de conciliar à demanda por espaços de representação aos cálculos estratégicos dos partidos. 

É nesse sentido que procuro chamar atenção para o quanto ainda precisamos avançar na compreensão de que essa desigualdade de representação tem como causa bem mais do que “preconceito” ou “resistência” dos partidos, como é comumente difundido, mas é fruto de uma formação social marcada pelo colonialismo escravocrata e patriarcal, responsável pela estruturação de uma sociedade desigual em que diferenciações de classe, gênero, raça, etnia e sexualidade foram responsáveis por edificar redes de vantagens e desvantagens que acarretam em disparidades materiais e status diferenciados entre homens e mulheres, brancos e negros e etc. 

Logo, como o problema da desigualdade de gênero deriva de múltiplos fatores, culturais, socioeconômicos, normativos e políticos, a inclusão de mais mulheres na política por meio de correções normativas de forma isolada não será suficiente para corrigir todas as assimetrias. Todavia, assim como a abertura do espaço político para a classe operária foi central para o desenvolvimento do trabalhismo e dos direitos sociais, acredito que a via político-eleitoral pode ser crucial para busca da isonomia de gênero.