O financiamento das universidades públicas vive uma crise na América Latina, e não apenas no sentido de orçamentos declinantes e dificuldades financeiras, que se arrastam desde os anos 80. O atual padrão de financiamento universitário está obsoleto, e é preciso aperfeiçoá-lo. Duas saídas principais se apresentam: a de tendência progressista, que se propõe a remodelar o papel da universidade pública na sociedade, reforçando a sua autonomia e mantendo o seu caráter estatal; e a de tendência neoliberal. A segunda é a tendência hoje dominante.

Sintonizada com a reconfiguração do capitalismo em nível internacional e com as políticas macroeconâmicas e sociais do neoliberalismo, essa nova – e conservadora – alternativa para a superação da crise está no topo da agenda governamental para o ensino superior na Argentina e no Brasil. Esse novo padrão de financiamento foi implantado no Chile através
de uma ampla reforma universitária realizada a partir de 1981, durante o regime militar. Mesmo que alguns entusiastas do modelo chileno considerem uma questão de tempo a sua exportação para as demais nações da América Latina, não se sabe o fim dessa história Há resistências importantes na comunidade universitária (professores, estudantes e funcionários) e em amplos setores sociais.

A partir da segunda metade dos anos 80, articulam-se um novo discurso e novas propostas sobre financiamento universitário. As novas idéias da velha corrente privatista refletem um movimento de readequação das universidades às mudanças na realidade econômica mundial, mas também refletem a orientação política neoliberal de inúmeros governos no cenário internacional. Na América Latina, as propostas ecoam por "intermédio de reuniões regionais, algumas delas sob os auspícios de organizações internacionais" (Guadilla, 1994, p. 62), intercâmbio governamental, cooperação entre pesquisadores e universidades e recomendações em documentos oficiais do Banco Mundial ou em artigos de pesquisadores ligados a ele.

Atualmente essas idéias já se encontram sistematizadas em uma matriz de políticas para o sistema universitário, e muitos governos latino-americanos "têm seguido à risca o receituário internacional com muita presteza, apesar das diferenças no ritmo e nas características decorrentes das adaptações feitas em cada país" (Paivae Warde, 1994, p. 16). A fonte teórica dessas políticas conservadoras é a teoria econômica, mais especificamente o campo da Economia da Educação. Na visão de certos autores, a universidade é despida de toda a sua complexidade como instituição social e é reduzida a uma unidade produtiva, devendo ser financiada e avaliada segundo critérios quantitativos de custo-benefício. Seu produto é o capital humano incorporado nos profissionais formados. Os únicos critérios válidos para se medir a eficiência, a qualidade e a produtividade são os critérios de mercado.

A educação é concebida como mercadoria, ofertada e demandada em seu mercado. Os demandantes são os estudantes, as empresas e o governo, enquanto as instituições educacionais são as ofertantes.Os conceitos microeconômicos de eficiência, produtividade e eficácia são utilizados amplamente e embasam a política de avaliação do desempenho das universidades. A universidade é concebida como uma empresa que deve maximizar a produção (estudantes formados, pesquisas concluídas e outros serviços) e atender aos sinais de mercado (preferências da demanda), sempre com a menor utilização possível de insumos (tempo de estudantes, professores e funcionários, instalações físicas, equipamentos e material de consumo).

Nessa concepção, o ensino é um serviço da universidade que propicia benefícios pessoais aos graduandos. Como todos os benefícios privados devem gerar receita para a universidade se auto-financiar, daí a proposta de os estudantes (demandantes, usuários) pagarem por todos os custos de sua graduação. Sempre que possível as atividades devem obter financiamento privado.

Segundo Donald R. Winkler, pesquisador do Banco Mundial, a concorrência pelo financiamento público deve existir, e este deve ser feito mediante políticas e mecanismos de incentivo à produtividade e à qualidade. O autor diz ainda: "'no existe justificación alguna desde el punto de lista de Ia economia para tratar en forma diférente a las universidades públicas de /as privadas en lo relativo ai financiamento" (1993, p. 106). A clivagem estatal/privado é substituída pela clivagem beneficio social / beneficio privado.

O exposto acima sintetiza a base conceitual das novas políticas conservadoras. Representa um retrocesso ao liberalismo clássico e à concepção) da educação (da pré-escola à pós-graduação) como direito universal, fundamental para a democratização crescente da sociedade.

A matriz da modernização conservadora das universidades públicas tem como temas centrais a autonomia, a avaliação institucional e o financiamento. As diretrizes são as seguintes: autonomia financeira com orçamento global; diversificação das fontes financiadoras; alocação de recursos segundo avaliação de desempenho baseada em indicadores quantitativos e "'objetivos"; e mudança na relação jurídico-administrativa entre a universidade e o Estado. Apoiada no diagnóstico de ineficiência e desperdício, a matriz sugere um padrão de financiamento visando a racionalização dos recursos, maior eficiência e eficácia, competição e diferenciação entre as instituições de ensino superior.

Um dos pilares da nova política, o autofinanciamento das universidades, significa, na prática, a diminuição (absoluta ou relativa à educação básica) do investimento público. Reflexo dessa situação, as verbas do ensino superior na América Latina "se han deteriorado de maneira drástica em varios países durante la decada passada" (Brunner, 1993, p. 54). Na Argentina, o investimento estatal (deflacionado) em 1989 era 30% menor que em 1980. No Chile, a diminuição do financiamento público global foi de 35% nesse mesmo período, e entre 1973 e 1990 os gastos em educação superior como percentual do Produto Bruto caíram de 1,84% para 0,45%. De acordo com Vanilda Paiva e Mirian J. Warde, da PUC-SP, "a política geral, recomendada pelo Banco Mundial, é de reduzir a contribuição estatal, transformando em serviços pagos por empréstimos aquilo que antes era gratuito" (1994, p. 17).

A alteração do padrão de financiamento do ensino superior está relacionada a uma mudança profunda no status jurídico-administrativo das universidades públicas, ou seja, incide na relação entre o Estado e as universidades estatais. Além da desresponsabilização do Estado pelo financiamento pleno das universidades, existe a proposta de as intituições de ensino superior não mais fazerem parte de administração pública estatal, passando a ter nova personalidade jurídica, uma espécie de entidade "pública não-estatal", de direito privado!.

No que se refere à avaliação, é enfatizada a avaliação externa, usando principalmente indicadores de performance (relação alunos/ professor, custo por aluno/ano etc.). De posse da avaliação, o ministério responsável pelo ensino superior a utiliza como instrumento para elaborar um ranking, corrigir planos, propor medidas racionalizadoras e distribuir incentivos e penalizações às universidades (Brunner, 1993, pp. 70-71). Esse procedimento consagra o método centralizador e autoritário na alocação do orçamento, implementado com uma demagógica fraseologia. Os privatistas se apropriam da histórica bandeira da autonomia para, na verdade, inviabilizá-la.

Os autores identificados com o novo receituário entendem o financiamento da educação de nível superior não mais como responsabilidade do Estado, mas como "una responsabilidad compartida entre el Estado, los usuarios de los servicios previstos por las instituciones y la sociedacf' (Brunner, 1993, p. 72). Partem do princípio de que os Estados não têm condições de "continuar financiando as universidades como faziam no passado – por motivos de crise fiscal, ajuste econômico, [e] mudanças na hierarquização do sistema de distribuição do orçamento entre os diferentes níveis educacionais" (Guadilla, 1994, p. 82).

As fontes alternativas seriam, de um lado, a racionalização dos gastos; de outro, o pagamento de matrículas pelos estudantes; convênios com órgãos governamentais; contratos com empresas públicas e privadas; venda de serviços e atividades de extensão, como cursos; filantropia; cobrança de anuidades ou mensalidades dos estudantes "que podem pagar"; e cooperação internacional, incluindo empréstimos junto ao BID ou ao Banco Mundial. O empenho de cada universidade na diversificação de seu financiamento é tido como um dos critérios para majorar ou minorar a dotação orçamentária estatal.

No Chile os próprios critérios de alocação forçaram o aprofundamento do novo modelo ao premiarem a diversificação das fontes financiadoras e a racionalização. Também realizaram a concentração de recursos e a diferenciação entre as instituições de ensino superior, gerando crescente assimetria em termos de qualidade e competência.

Seguindo o exemplo chileno, o Ministério da Cultura e Educação – MCE e o Ministério da Economia do governo Menem, enfrentando a oposição do Conselho Interuniversitário Nacional (CIN), liderado pelos reitores das universidades nacionais, tentam implantar essas medidas. Em maio de 1994, o MCE enviou ao Congresso o Projeto de Lei de Educação Superior, que foi aprovado recentemente. O governo Menem usou repressão violenta e arbitrária para conter a indignação da comunidade universitária e de grande parcela dos argentinos, expressas nas manifestações convocadas pelos estudantes da Federação Universitária Argentina – FUA. O resultado: centenas de presos e feridos. O mesmo ocorre na Bolívia, no Equador e em outras partes da América Latina. Essas dificuldades não existiram no Chile dos anos 80, e a explicação maior dos insucessos na implementação das novas políticas na Argentina, até então, foi a "incapacidade política para introduzi-las em um regime democrático e diante da oposição (que está longe de ser unânime, mas é majoritária) do setor universitário" (Balán, 1994, p. 140). A atitude do governo "social-democrata" de FHC tende a ser a mesma do “justicialista" governo Menem, se o fisiologismo e as ameaças não bastarem para a aprovação das propostas do Ano da Educação no Congresso Nacional.

No Brasil os argumentos para desinvestir nas universidades públicas são os mesmos dos autores ligados ao Banco Mundial: a crise fiscal, a insuficiência de recursos resultante da prioridade ao ensino básico e a "ineficiência" das universidades. E claro que os recursos para o ensino básico são insuficientes, o que se resolve somente ampliando o investimento total em educação, e não sacrificando as universidades. Na verdade o que está matreiramente por trás dessa idéia é a inviabilização da produção científico-tecnológica nacional, para manter e amplia rnossa dependência.
No que tange à suposta ineficiência das universidades federais, os trabalhos do professor Jacques Velloso já provaram o contrário (3).

Por enquanto, 1996 é o ano do sistema financeiro, e não o Ano da Educação. A rígida austeridade e o controle implacável dos gastos públicos para combater a propalada crise fiscal têm dois pesos e duas medidas. O discurso do governo afirma que a racionalização dos gastos é válida para a administração direta, para as estatais e para as universidades públicas. O corte das despesas com pessoal e as reformas administrativa, tributária e da previdência social são tidos como indispensáveis para o equilíbrio das finanças públicas. A orientação é privatizar, desestatizar o Estado. Repassar a estados e municípios atribuições da União, descentralizando todas essas medidas visando à eficiência e à qualidade na administração pública para que o governo esteja voltado para as áreas sociais. Esse é o demagógico discurso oficial.

A Exposição de Motivos do Programa de Estabilização (Plano Real) afirma que" a insistência no controle do gasto público não é insensibilidade tecnocrática, mas pressuposto de qualquer avanço social consistente" (Ministério da Fazenda- Brasil, 1993, p. 5). No entanto, as prioridades no discurso do governo estão em flagrante contradição com as prioridades de fato definidas pela política econômica. Não há lógica que identifique coerência entre o discurso e as efetivas políticas governamentais. Na realidade a política é uma para as despesas não- financeiras (sujeitas à racionalização e aos cortes), incluindo os gastos sociais e o financiamento universitário, e outra para as despesas financeiras.

Ao mesmo tempo que institui o Proer (Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional) com a perspectiva de envolver dezenas de bilhões de reais nas fusões e incorporações bancárias – indiretamente aumentando ainda mais a dívida pública -, o governo exige um maior superávit primário.

Enquanto o Banco Mundial recomenda o pagamento de anuidades nas universidades públicas do Brasil, em nome do critério da eqüidade, não diz nada em seus relatórios que critique a iniqüidade da política de juros altos. No mínimo ignora o outro lado – o lado financeiro -, este sim deficitário e desequilibrador das finanças públicas. O governo FHC não aplica aos juros e encargos da dívida pública os critérios de austeridade e racionalização que prega para os gastos sociais e para as universidades federais.

A inflexão da política para o ensino superior no Brasil acontece quando José Goldemberg assume o Ministério da Educação em 1991, durante o governo Collor, depois de várias gestões de ministros do PFL no MEC. Um dos artífices do modelo de autonomia implantado nas universidades estaduais de São Paulo, Goldemberg é também um dos pioneiros defensores da nova matriz de políticas. A breve gestão do ministro Goldemberg (1991- 1992) baseia-se nas propostas formuladas no Núcleo de Pesquisas sobre Ensino Superior da USP-NUPES, liderado PQr Simon Schwartzman e Eunice Durham – os mais destacados ideólogos do novo modelo no Brasil.

A gestão do ministro Murílio Hingel durante o governo Itamar se distancia da política da gestão anterior, e a maioria das propostas de Goldemberg são arquivadas até o final de 1994. No governo Fernando Henrique, assume o MEC o ministro Paulo Renato, e a Secretaria de Política Educacional é ocupada por Eunice Durham. A equipe identificada com as nova matriz volta ao MEC.

Schwartzman, Durham e Goldemberg escrevem um texto em 1993 fazendo uma avaliação da experiência no MEC (1991 – 1992), no qual consideram necessária a cobrança de anuidades nas IES públicas, mesmo que para isso seja preciso alterar o art. 206 da Constituição de 1988, que estabelece a gratuidade do ensino público em todos os níveis. Completam a proposta com um sistema de bolsas e crédito aos estudantes, e alertam que essa medi da "encontraria certamente grandes resistências e teria um custo político elevado" (1993, p. 32). Devido a essas dificuldades, elencam na agenda imediata apenas os cortes na assistência estudantil, que classificam como subsídio assistencialista. Na verdade, essa seria a primeira etapa, como demonstra um relatório do Banco Mundial de 1988. No relatório ''for official use only", o BIRD recomenda ao governo brasileiro uma estratégia para eliminar a gratuidade mediante ações de curto e de longo prazo.

Na atual gestão do ministro Paulo Renato, o MEC retomou iniciativas legislativas do governo Collor que modificam o financiamento das Instituições Federais de Ensino Superior-IFES. Segundo Schwartzman, Durham e Goldemberg, eram "reformas legislativas de grande alcance, que chegaram a ser objeto de propostas, mas não receberam do governo [Collor] o necessário empenho político" (1993, p. 31). As iniciativas mais importantes são o Projeto de Lei Complementar – PLC 119192, e recentemente o Projeto de Emenda Constitucional – PEC 233-A/95, que dispõem sobre a alteração e a normatização da autonomia de gestão financeira e administrativa" das universidades públicas, entre outros temas. E a outra iniciativa é o projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional- LDB do senador Darcy Ribeiro (PDT -RJ), já aprovado no Senado. O objetivo da nova legislação proposta é eliminar os entraves legais à alteração do modelo de financiamento, e fixar em lei os pressupostos para a execução da proposta do MEC.

Os governistas querem ainda alterar os artigos 206 e 207 da Constituição Federal, que garantem a gratuidade, a autonomia, e a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. Além disso investem contra conquistas de professores e funcionários: a estabilidade, li isonomia salarial e o plano único de carreira em nível nacional.

E existem propostas que fazem parte da agenda governista mas ainda não foram transformadas em projetos de lei. E o caso da irresponsável medida anunciada na Exposição de Motivos do Plano Real de ''progressiva transferência das instituições federais de ensino superior à órbita dos estados" (Ministério da Fazenda – Brasil, 1993, p. 17). A União caberia coordenar o sistema universitário e financiar – seletiva e complementarmente- as universidades e a pesquisa nestas. A proposta pode inviabilizar a manutenção das universidades federais. Os estados estão, de maneira geral, endividados, e, além disso, são responsáveis justamente pelo financiamento do ensino básico (fundamental e médio), por sinal insuficiente.

A diferenciação interinstitucional seria enorme e ampliaria as desigualdades regionais. Alguns departamentos, faculdades e universidades se manteriam com a diversificação das fontes financiadoras, principalmente na relação com o mercado e através de contratos de pesquisa. Talvez as universidades estaduais de São Paulo e certas federais do sudeste (UFRJ, UFMG, UNIFESP e UFSCar) conseguissem manter uma parcela do atual orçamento, pelo nível de excelência em ensino e pesquisa Mesmo assim, não em todas as áreas. As outras IFES teriam sérias dificuldades, e várias colapsariam. A privatização seria inevitável.

O governo FHC já conseguiu aprovar no Congresso a lei que atribui aos professores um peso de no mínimo 70% na ponderação entre as categorias para a eleição de reitores das IFES. A crítica à "politização" e ao "corporativismo" mascara a contra-ofensiva dos governos à onda democratizadora que viveu a universidade pública – especialmente no Brasil e na Argentina – na segunda metade da década de 80. Não obstante tal democratização tenha, em alguns casos, resvalado no democratismo e em outros equívocos, sua manutenção ou aprofundamento (sobretudo corrigindo os equívocos) significaria maior capacidade de resistência às medidas governamentais.

Apesar das dificuldades, o movimento da comunidade universitária e os setores oposicionistas elaboram plataformas alternativas, como por exemplo as propostas da Associação Nacional dos Dirigentes das IFESANDIFES sobre autonomia, avaliação institucional e financiamento (inclusive uma Matriz para Alocação de Recursos Orçamentários). E, mais importante que isso, denunciam o caráter conservador, autoritário, centralizador e privatista da plataforma do governo FHC para as universidades públicas.

Unidos contra o neoliberalismo, os movimentos de estudantes, professores e funcionários, aliados a várias reitorias, resistem e sustentam a necessidade de uma saída progressista para a crise das universidades públicas (principalmente as federais), enfatizando o compromisso social destas com as camadas populares e com o desenvolvimento nacional.

RICARDO ABREU DE MELO é economista, ex-diretor da UNE e membro da UJS.
Notas

(1) Na proposta de L. C. Bresser Pereira. titular do Ministério da Administração e Reforma do Estado (governo FHC), as universidades passariam a ter o status jurídico de "Organizações Sociais" de direito privado.
(2) O intuito do MEC-Brasil, ao instituir um exame nacional para os universitários formados, é utilizar os resultados como instrumento de políticas, principalmente orçamentária.
(3) Ver em especial o artigo de Jacques Velloso na coletânea organizada por ele. Universidade pública: política. desempenho, perspectivas. Campinas: Papirus, 1991.
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EDIÇÃO 41, MAI/JUN/JUL, 1996, PÁGINAS 62, 63, 64, 65